Проблемы координации в конституционном законодательстве об автономных областях Италии

Проблематика обеспечения межведомственного взаимодействия (координации) органов государственной власти между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима.

В связи с этим может быть особо полезен и интересен зарубежный опыт, в том числе опыт конституционного законодателя стран Европы, по фиксации и реализации норм координационного характера.

Такого рода нормы позволяют, как мы полагаем, обеспечить согласованное государственно-властное взаимодействие различных субъектов национальной правовой системы, снять имеющуюся в различных конкретных жизненных ситуациях правовую неопределенность и создать некую преграду для конкретных коррупционных проявлений, лишая их тем самым такой изначальной возможности.

Методологической основой настоящей работы выступил метод сравнительного правоведения. Сравнительный метод широко применяется в научной практике, поскольку именно благодаря ему выделяются сущностные, имманентные признаки первоначально «закрытого» для исследователя явления [1, р.101]. Обычно в отношении права указанный метод заключается в анализе и сравнении правовых норм и их общностей (институтов, отраслей и систем) [2, р. 203].

Благодаря методике сравнительного правоведения можно получить новое зна- ние («прирастить знание») исходя из того же первоначального исследовательского материала, поскольку появляется возможность по-новому взглянуть на предмет [3, р.241-256]. Сам смысл указанного метода состоит в одновременном последовательном изучении генезиса правового регулирования в различных правовых системах по общему предмету исследования [4, р. 87]. Сегодня для сравнительного правоведения повсеместно включен «зеленый свет», что объясняется процессом глобализации, объективно приводящим к взаимопроникновению и взаимовлиянию национальных правовых систем [5, р. 76].

По мнению ученых, было бы большой ошибкой при разработке конституционного законодательства не использовать имеющийся опыт иностранных правовых систем, особенно близких нам стран романо-германской правовой семьи, в том 68 числе, Италии [6, р. 108].

Применяя метод сравнительного правоведения, мы можем исследовать проблематику фиксации и реализации норм о координации в конституционном праве европейских стран.

По результатам исследования и опираясь на труды других авторов, мы пришли к выводу, что в настоящее время категория «координация» общеупотребима и востребована как юридическая категория национальных правовых систем стран Европы, поскольку потребность в координации, в том числе на конституционном уровне, имеется объективно: именно таким путем снимаются противоречия в деятельности органов власти и их должностных лиц. В то же время общепризнанным негативным фактором является смешение категории координации с понятием «взаимодействие» [7, р. 191]. К сожалению, ошибки такого рода мы обнаружили в законодательстве каждой европейской страны, что свидетельствует, прежде всего, о слабости научной доктрины той же Италии [8, р. 210]. Указанное отрицательным образом влияет на уровень правовой охраны общественных отношений [9, р. 44-47]. По мнению отдельных авторов, критерий отличия здесь очевиден: при взаимодействии не возникают властные полномочия одного из субъектов (координатора) в отношении другого, они остаются равными [10, р. 123].

Несмотря на указанное, на практике координация и взаимодействие выдаются «одно за другое», что мы можем увидеть, например, в конституционном законодательстве Италии, да и в конституционном законе иных европейских стран. Не способствует стабильности ситуации практика необоснованного наделения отдельных органов власти координационными полномочиями, а затем такое же необоснованное лишение их указанных полномочий, что характерно в особенности для стран Южной Европы – стран с пока еще не полностью устоявшейся после Второй мировой войны правовой доктриной [11, р. 102].

Есть существенные проблемы созда- 68 ния юридических конструкций в сфере координации и в связи с необоснованным тождеством между координацией и интеграцией, координацией и кооперацией, что особенно характерно для стран Южной Европы, включая Италию.

Очевидно однако, что при кооперации вновь, как и при процессах взаимодействия, нет и не может быть признака властности, который обязателен для любого координационного процесса [12, р.98], и это главное различие.

Тем не менее, сложнее ситуация с интеграцией, так как интеграционные процессы далеко не так формализованы и очевидны [13, р.301]. То же самое можно сказать и касаясь отдельных форм реализации интеграционного процесса [14, р.267-291]. Здесь основное различие, видимо, состоит в конечной цели процесса, то есть интеграция как движение может быть скоординированной, но не это главная ее цель [15, р.92].

Мы полагаем, что в указанной части вполне возможно учитывать зарубежный опыт, например, опыт применения координационной юридической технологии

в указанной сфере в странах Европы, в частности, в конституционных нормах автономных областей Италии.

Сознавая все фундаментальные различия между государственным устройством Российской Федерации как федеративного государства и Итальянской Республики как государства унитарного мы ни в коей мере не предлагаем осуществлять аналогию законодательства в указанной сфере и перенос конституционных норм из одной правовой системы в другую.

Наш интерес вызван исключительно сбором, обобщением и анализом информации о различных видах (формах, способах и т.п.) координационной юридической технологии, применяемых в развитых странах, то есть задачами теории права, а не проблематикой конституционного или государственного российского права.

В силу статьи 21 Закона № 346 от 23 мая 1971 года «Об утверждении Статута области Лацио в соответствии со второй частью статьи 123 Конституции»1 к полномочиям Председателя Областной джунты относится координация деятельности ее учреждений на местах. Данные учреждения не относятся к органам местного самоуправления, поэтому координация деятельности подчиненных органов вполне правомерна независимо от вида самого государственного устройства Италии, поскольку действует принцип о том, кто управляет, тот и координирует управляемых независимо от формы государственного устройства.

Данная норма вполне применима и в российских условиях в региональном законодательстве без какого-либо вторжения в прерогативы местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 41 того же Закона область координирует деятельность областных учреждений на местах.

Мы полагаем, что такого рода норма вполне возможна и в российской практике, но, как и в данном случае, исключительно для решения задач выравнивания территориального, экономического и социального развития местных сообществ и без координации действия муниципальных органов власти.

Здесь опять-таки не имеет значения, каким является государство: федеративным или унитарным, поскольку принципиальная возможность координировать деятельность учреждений и органов власти, которыми управляешь, не зависит от такого рода аспектов.

На основании части 4 статьи 42 Закона, координационные полномочия Совета и Джунты устанавливаются непосредственно в областных законах, что очень важно и вполне применимо в российской практике, поскольку придание той или иной степени властности полномочий какому-либо органу или его должностному лицу в отношении иного органа власти (должностного лица) на подзаконном уровне недопустимо.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать в собственном законодательстве координационные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в отношении собственных подразделений на местах.

Согласно части 2 статьи 43 Закона, координационный орган должен находится в столице Области, откуда и должен координировать деятельность своих децентрализованных отделений.

Такое положение в случае установления его субъектами Федерации никак не противоречит российскому законодательству и вполне возможно и в данном конкретном случае.

В этой ситуации может идти речь идет о контроле за законностью правовых актов Коммун и других местных учреждений, что вполне возможно внедрить и в

российскую практику, где, по сути, только прокуратура занимается надзором за законностью актов органов местного самоуправления, а региональный контроль по этому вопросу ослаблен. Такого рода контроль может заключаться в оценке законности правовых актов и направлении, в случае признания его незаконным, обращений в ту же прокуратуру. В соответствии с законодательством о местном самоуправлении и принципами его осуществления контроль в данном случае не может быть основанием для какого-либо требования в отношении органов местного самоуправления.

Надо отметить, что такая деятельность уже осуществляется региональной властью в отношении местного самоуправления и в России, однако мы предлагаем ее расширить за счет обязательного участия региональных представителей в формулировке программ развития местного самоуправления в тех ситуациях, когда предусматривается вложение региональных ресурсов в реализацию данных программ.

Данное предложение возникло у нас попутно с исследованием координационных норм областей Итальянской Республики и никак не связано с оценкой ее законодательства.

Как это предусмотрено в частях 2 и 3 статьи 44 Закона, область координирует деятельность местных учреждений и публичных экономических служб областного масштаба. Указанное также не противоречит законодательству о местном самоуправлении Италии.

Это положение вполне возможно установить и в законодательстве российских регионов, так как они сами определяют то, каким образом им координировать деятельность подчиненных субъектов.

Интересное требование по структуре региональных органов власти, которое вполне может быть заимствовано и российским законодателем, содержится в части 2 статьи 48 Закона: структура областных учреждений должна способствовать координации деятельности местных органов власти.

Ничто не противоречит возможности установления указанного подхода и на уровне регионального законодательства субъектов РФ: в нем власти субъектов РФ вправе установить такое пожелание/тре-бование. В какой-либо связи с различием государственного устройства России и Италии данное положение не состоит.

На основании части 1 статьи 87 Сводного текста конституционных законов о специальном Статуте Трентино-Альто Адидже, утвержденного Декретом Президента Республики № 670 от 31 августа 1972 года1, на территории Области создается должность Правительственного комиссара Провинции Тренто и Правительственного комиссара Провинции Больцано, который и занимается вопросами координации.

Российская Федерация уже сегодня имеет институт представителя Президента РФ в федеральном округе, главных инспекторов (инспекторов) в субъектах Федерации, однако такого рода полномочиями указанные лица в России не обладают и их наделение указанными полномочиями вряд ли возможно вследствие различия в государственном устройстве России и Италии, что не относится к тематике настоящей работы и не вызывает особого научного или практического интереса в теории права, хотя, возможно, может быть исследованием в отраслевых дисциплинах, том же конституционном правое России, например.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Сводного текста конституционных законов провинции ассигнованные из государственного бюджета суммы расходуются по согласованию между государством и провинцией.

Это – важнейший признак бюджетной децентрализации, который пока еще не

применяется в России, но вполне способен к применению: действительно, если федеральные средства расходуются в регионе на нужды региона, то необходимо установить законодательное правило о том, что такого рода расходы должны согласовываться с регионом, а не производится априори, исходя из планов только лишь самой Федерации.

Следует отметить, что такая практика в виде обсуждения, консультаций, применяется в России и сегодня, однако именно как практика в отдельных случаях; она может и должна быть формализована с учетом, разумеется, различий между государственным устройством России и Италии, иных конституционно-правовых принципов и требований.

Согласно части 7 статьи 19 Сводного текста конституционных законов провинции, Министерство народного образования Республики Италия согласовывает с 71 Провинцией Больцано назначаемых деятелей образования, что также может быть использовано и в России, где пока еще руководители, например, высших учебных заведений в регионах, относящиеся к ведению Министерства образования РФ, назначаются федеральным центром без открытого обсуждения кандидатур в регионе.

На практике, как всем это известно, они согласовываются, в том числе, в виде писем глав исполнительной власти субъектов Федерации с просьбой подержать или отклонить ту или иную кандидатуру, но законодательной регламентации этого процесса нет, все взаимодействие строится на обычаях делового служебного оборота.

Аналогичные примеры можно обнаружить и в Конституционном законе № 2 от 26 февраля 1948 года «О преобразовании Статута Сицилийской области в Конституционный закон»1. Наверное, особого смысла приводить примеры из данного акта нет: нормы, по сути своей, аналогичны.

Для нас очевидно то обстоятельство, что во всех трех автономных субъектах Итальянской Республики механизм координационного регулирования сводится, главным образом, к «нормам о согласии».

Таким образом, указанное может быть полезно и для отечественного законодательства в части совершенствования закрепления отдельных компонентов координационной юридической технологии, с учетом как достоинств, так и недостатков рассмотренного механизма координационного регулирования.

В частности, явно целесообразно расширить сферы согласования и координации, что представляется объективно необходимым.

На федеральном уровне, например, давно необходимо уточнение состава органов государственной власти, участвующих в координационном процессе, 71 например, за счет подробной законодательной регламентации деятельности таких органов власти как Государственный Совет Российской Федерации или Совет Безопасности Российской Федерации, в том числе, путем включения норм о координационных полномочиях данных органов в конституционные акты.

Следует конкретизировать имеющиеся координационные полномочия органов власти и их должностных лиц (Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации и проч.).

Возможно установление, хотя бы в самом общем виде, форм координации и принципов осуществления координационного процесса.

Данные предложения являются способом совершенствования координационной юридической технологии; они никак не связаны с возможностью перенесения тех или иных координационных норм из конституционного законодатель- ства Итальянской Республики или ее областей в конституционное законодательство России или ее субъектов. Эти возможности и связанные с ними ограничения относятся, скорее, к сфере кон- ституционного права, ни в коей мере не относятся к области научного интереса автора и должны быть глубоко и тщательно исследованы в рамках отдельной научной дискуссии.