Проблемы модернизации законодательства о местном самоуправлении в Республике Казахстан

Проблемы становления и развития института местного самоуправления в Республике Казахстан на современном этапе государственно-правового строительства приобретают особую значимость и актуальность. Этот институт, находящийся на стыке государства и гражданского общества, требует своего дальнейшего укрепления и развития. В частности, необходимо с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение, что невозможно без децентрализации и деконцентрации.

Децентрализация как политико-правовое явление чаще всего интерпретируется следующим образом:

• -    передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих;

• -    система управления, противоположная централизации, т.е. расширение пределов ведения и власти местных административных органов и учреждений общественного самоуправления;

• -    передача функций местным органам, которые подотчетны перед гражданами.

В этом контексте децентрализация, прежде всего, предстает инструментом преобразования всей системы управления, предполагающей изменения в политике реализации государственной власти. Вследствие этого политическое намерение децентрализовать и деконцентрировать государственную власть должно находить свое отражение в законодательной базе государства, в том числе в первую очередь в Основном законе страны – Конституции. Поэтому могут потребоваться точечные изменения Конституции, в частности для более четкого обоснования введения системы местного самоуправления [1].

В своем Послании народу Казахстана 14 декабря 2012 г. Президент страны Н.А. Назарбаев обосновал новый политический курс состоявшегося государства и обозначил пути решения широкого спектра социальных и экономических проблем страны. Одна из предложенных мер – децентрализация государственного управления: «Наша цель – сформировать новый тип государственного управления. Он должен отвечать новым задачам служения обществу и укрепления государственности <…> Мы должны грамотно провести децентрализацию управления. Суть идеи децентрализации заключается в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам власти <…> Через органы местного самоуправления нужно предоставить населению реальную возможность самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения» [2]. При этом Президент предостерегает от однобокого реформирования системы государственного управления: «Вместе с тем децентрализацию не стоит рассматривать исключительно как процесс создания новых органов власти на местном уровне, куда можно передать определенные полномочия <…> Децентрализация не должна привести к ослаблению вертикали власти, снижению исполнительской дисциплины и порядка. Этого допустить нельзя. Акимы на местах, Правительство должны это держать на особом контроле» [3].

Процесс децентрализации в Республике Казахстан характеризуется следующими особенностями:

• -    в целом система распределения государственных функций и компетенция каждого государственного органа исчерпывающим образом не закреплены в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов, подчас вопреки принятому законодательству;

• -    функции и полномочия центральных и местных уровней государственного управления четко не разграничены, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается «иерархическая пирамида компетенции» – совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующими по сходным направлениям;

• -    действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне «область – район» не носит единообразного и стабильного характера, практически этот процесс передан на усмотрение областных властей [4].

Отсюда возникает проблема необходимости разграничения функций органов государственной власти и местного самоуправления с закреплением данного положения в Конституции Республики Казахстан. Без этого нормативно-правовая база местного самоуправления не получит должного развития.

В Конституции Казахстана раздел VIII посвящен одновременно и местному государственному управлению, и местному самоуправлению. Согласно ч. 2 ст. 89, органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций, а ч. 4 той же статьи гарантирована «самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом». Отметим, что здесь довольно оригинально представлены элементы децентрализации – делегируются не полномочия государственных органов, а государственные функции. В принятом 23 января 2001 г. Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» определена структура органов местного управления, однако распределение функций между центральным и локальным уровнями власти выражено недостаточно четко [5].

Развитое и сильное местное самоуправление является одним из условий формирования гражданского общества. В системе публичной власти его место определяется тем, что оно воплощает в себе два начала: общественное и государственное. Превалирующим в оценках экспертного со- общества является мнение о том, что в Казахстане преобладает государственное начало.

Местное государственное управление в Казахстане достаточно длительное время осуществлялось местными представительными и исполнительными органами. Однако в мае 2007 г. в Конституцию Республики Казахстан были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми маслихаты были признаны органами местного самоуправления. При этом за ними были сохранены прежние полномочия, которые они осуществляли, будучи исключительно органами государства. В то же время Конституция Республики Казахстан предусматривает возможность делегирования органам местного самоуправления, включая маслихаты, отдельных государственных функций. Это дало основания казахстанскому исследователю Л.Т. Жанузаковой сделать следующий вывод: «на данном этапе можно говорить, что маслихаты являются государственнообщественными образованиями» [6].

С этим положением трудно согласиться, поскольку оно противоречит п. 2 ст. 5 Конституции Республики Казахстан, запрещающему слияние государственных и общественных организаций.

Закон от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», принятый Парламентом, был направлен в том числе и на развитие местного самоуправления (закрепление правового статуса маслихатов как основы местного самоуправления; определение срока полномочий маслихатов – пять лет; назначение акимов областей, городов республиканского значения, столицы, а также акимов других уровней с согласия соответствующих маслиха-тов; упрощение процедуры выражения маслиха-том недоверия акиму). Однако и после внесенных в Конституцию поправок система местного самоуправления не приобрела строго очерченный и достаточно внятный конституционно-правовой статус.

Таким образом, в Республике Казахстан на уровне местной власти занимает лидирующее положение и имеет реальное значение местное государственное управление, в силу полномочий, организационной структуры, материальных и правовых гарантий государства. Местное самоуправление как способ осуществления местной власти присутствует, однако играет второстепенную роль, находится в стадии становления. В то время как, например, в Кыргызской Республике развитие и реализация правовых основ местного самоуправления направлены на постепенное сокращение местного государственного управления.

Такое состояние казахстанской системы местного самоуправления дало повод некоторым экспертам утверждать, что конституционное закрепление местного самоуправления в Республике Казахстан в основном не соответствует требованиям общепризнанных международных актов, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

Проведя анализ некоторых положений Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., свое несогласие с таким мнением выразил академик Г.С. Сапаргалиев [7]. Его доводы таковы. Европейская хартия предполагает, что местные органы самоуправления наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. Следует особо подчеркнуть, что Европейская хартия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Европейская хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что оно в значительной степени есть продолжение государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, поэтому оно имеет и общественную природу. Следовательно, Европейская хартия не отрывает местное самоуправление от государственного управления и логично на низовом уровне сливает их вместе.

Г.С. Сапаргалиев указывает на неразрывность связи местного государственного управления и самоуправления: «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно» [8]. Он приходит к выводу о том, что «при всем разнообразии местного самоуправления в разных государствах в них имеется одна общая черта, выражающая сущность местного самоуправления. Она выражается в том, что местное самоуправление связано с местным государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами. Именно в силу этого фактора государство участвует в финансировании местного самоуправления; в управлении местными делами участвуют государственные служащие (выбираемые, назначаемые); в управлении местными делами основную роль играют местное население, избираемые им органы; органы местного самоуправления обладают разной степенью самостоятельности» [9].

В развитых странах, например в Германии, земли, будучи относительно самостоятельными субъектами федерации, автономно определяют структуру своих органов исполнительной власти. Как правило, во главе этих структур находятся избираемые парламентами-ландтагами премьер-министры земель, которые формируют земельные правительства [10].

Правовое регулирование местного управления в ряде государств англосаксонского права обладает определенной спецификой. Так, в частности, в США важнейшим правовым источником регулирования вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления выступают муниципальные хартии. Здесь следует учесть, что в американском праве различают две трактовки термина «хартия»:

• 1)    единый документ, объединяющий все нормы, регламентирующие деятельность конкретного муниципалитета;

• 2)    совокупность законов штата, регулирующих деятельность соответствующего муниципального подразделения, даже если они не собраны в один документ (более широкая трактовка) [11].

Таким образом, хартия в широком смысле подразумевает все соответствующие положения Конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, непосредственно определяемому как хартия [12].

Социально-правовой смысл хартий в США сводится, по мнению Г.В. Барабашева, к тому, что последние:

• -    олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования;

• -    обеспечивают большую весомость мнений и пожеланий населения, стимулируют интерес граждан к местному управлению и участию в его осуществлении;

• -    способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела;

• -    гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти;

• -    способны облегчать кодификацию законодательства.

Муниципальные кодексы штатов и иное законодательство, затрагивающее статус органов местного самоуправления, малодоступны для неспециалистов. Хартии местного самоуправления воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, сопровождают комментариями и разъяснениями [13].

В ноябре 2012 г. Президент Казахстана Н.А. Назарбаев подписал Концепцию развития местного самоуправления. «Для дальнейшего повышения роли местных представительных органов мы вводим выборность сельских акимов низового уровня – сначала через маслихаты. Ранее реформа местного самоуправления, к которой подходили несколько раз, «спускалась на тормозах». Областные акимы не передали бюджеты на сельский уровень. Это не простой вопрос во всем мире. Надо изучить мировой опыт», – заявил Н.А. Назарбаев. Он поручил министерствам экономического развития и торговли и финансов обеспечить передачу сельским акимам необходимых средств и штатов, а также рассмотреть вопрос об оставлении части налогов в распоряжении акимов сельских округов [14].

Таким образом, общей закономерностью возникновения и осуществления правовой политики в сфере местного самоуправления является ее институционализация, обеспечивающая упорядоченное развитие и обновление. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность ор- ганов местного самоуправления – правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти.

Необходимо, чтобы казахстанская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной. Для этого на законодательном уровне необходимо выделить ряд основных характеристик: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов; возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка; наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления; наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).