Проблемы нового договора Российской Федерации и Республики Татарстан

Ш.Ш. Ягудин,            начальник Правового управления Аппарата Государст венного Совета Республики Татарстан, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права Казанского филиала Академии труда и социальных отношений

В соответствии со ст. 80 и 84 Конституции РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями по этим вопросам. В своем Послании 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентноспособной» Президент РФ В.В. Путин сформулировал очень важную мысль: «Разумеется, в таком государстве, как Россия, надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать»1. При этом было высказано предложение об обязательном утверждении федеральным законом всех договоров о разграничении полномочии .

В дальнейшем предложение Президента РФ нашло свое законодательное закрепление в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3.

В соответствии со ст. 5 указанного Закона действующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий подлежали утверждению Федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу рассматриваемого Федерального закона, т.е. до 7 июля 2003 г. Указанные договоры, не утвержденные в установленном порядке Федеральным законом, прекращали свое действие.

К этому сроку, несмотря на предпринимаемые усилия со стороны отдельных субъектов, в частности Татарстана, ни один существовавший на то время договор о разграничении предметов ведения и полномочий не был утвержден Федеральным законом, и все они утратили силу. При этом значительная часть из них - 28 из 42 - была расторгнута задолго до этого срока, поскольку в большинстве случаев разграничение полномочий, как справедливо подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, произошло лишь «на бумаге»4.

Между тем Татарстан в соответствии с ч. 3 ст. И Конституции РФ придает большое значение наряду с конституционным договорному разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Договоры - абсолютно легитимный правовой инструмент учета особенностей отдельных субъектов Российской Федерации в такой огромной и чрезвычайно разнообразной стране, как наша.

Договоры - это политико-правовой эксклюзив для конкретного субъекта Российской Федерации, наряду с такими законодательными формами учета особенностей субъектов Российской Федерации, как, например, образованные соответствующими федеральными законами особые экономические зоны в Калининградской и Магаданской областях.

Указанные договоры - эффективный инструмент федеративных преобразований, и в этом смысле за ними будущее.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий представляет собой универсальный, комплексный документ, готовящийся не односторонне, а на двусторонней основе с равноправным участием представителей как федеральной власти, так и конкретного субъекта Российской Федерации, подписываемый Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ с последующим утверждением федеральным законом.

Принципы и порядок заключения таких договоров предусмотрены ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5.

К сожалению, указанный Федеральный закон сужает конституционные возможности заключения договоров по ряду позиций. Так, в нем речь идет лишь о заключении договоров о разграничении полномочий. Между тем в ч. 3 ст. И Конституции РФ говорится о дого- ворах о разграничении предметов ведения и полномочий, что, несомненно, предполагает более полный и развернутый учет специфики и особенностей конкретного субъекта Российской Федерации. Кстати, новый Договор Российской Федерации и Республики Татарстан по своему наименованию и содержанию отвечает конституционным требованиям.

В Конституции РФ не предусматривается утверждение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральным законом. Справедливости ради следует признать, что такое утверждение придает договору общеобязательный характер, силу и авторитет федерального закона, делает его «прозрачным». На наш взгляд, эту цель можно было бы достигнуть и без прохождения процедуры утверждения федеральным законом, а лишь констатацией в указанном Федеральном законе положения о том, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий имеют силу федерального закона и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Что касается «прозрачности», то Президенту РФ, подписывающему Договор, ответственности не занимать. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

К сожалению, опыт показывает, что процесс утверждения договора федеральным законом может быть политизирован. Как известно, Совет Федерации 21 февраля 2007 г. отклонил представленный Президентом РФ принятый конституционным большинством Государственной Думы Федеральный закон «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» без создания согласительной комиссии.

Между тем договор этот долго и тщательно готовился. Еще 10 мая 2004 г. Президент Республики Татарстан обратился к Президенту РФ с письмом о необходимости внесения изменений в действовавший тогда Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий. 12 мая 2004 г. В.В. Путин дал поручение организовать работу по подготовке изменений в Договор. Распоряжением Руководителя Администрации Президента

Российской Федерации Д.А. Медведева 25 октября 2004 г. была образована рабочая группа по подготовке проекта Договора, в состав которой со стороны Республики Татарстан вошел и автор настоящей публикации. В течение года состоялось множество заседаний рабочей группы, созданных ею подгрупп. В результате был выработан согласованный проект Договора. 28 октября 2005 г. Договор был одобрен парламентом - Государственным Советом Республики Татарстан - и затем был представлен Президенту РФ.

Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий был подписан Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Татарстан. Затем 4 ноября 2006 г. Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы был представлен проект Федерального закона «Об утверждении Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий». 9 февраля 2007 г. Государственная Дума конституционным большинством приняла указанный Федеральный закон. Совет Федерации, как отмечалось выше, 21 февраля 2007 г. отклонил его.

Договор полностью соответствует Конституции РФ, на него имеется положительное заключение Правительства РФ, как уже отмечалось, он подписан Президентом РФ - гарантом Конституции РФ и принят конституционным большинством Государственной Думы.

Договором предусматривается иное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан в отдельных сферах, чем установлено федеральными законами.

В частности в Договоре определяется, что Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу (ст. 2). Установлено право органов государственной власти Республики Татарстан оказывать по согласованию с Правительством РФ государственную поддержку и содействие соотечественникам (ст. 2) и выдавать гражданам РФ, проживающим на территории Республики Татарстан, общегражданский паспорт гражда-

Проблемы и вопросы конституционного и административного права нина Российской Федерации с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан - татарском - и с изображением государственного герба Республики Татарстан (ст. 3). Кроме того в Договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан в порядке, определенном Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривается дополнительное требование - владение обоими государственными языками Республики Татарстан, которое устанавливается в заявительном порядке (ст. 2). Срок действия Договора определяется в 10 лет (ст. 5).

Кроме того в Договоре воспроизводятся отдельные общие положения Конституции РФ применительно непосредственно к Республике Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 1), о статусе республики (ст. 2), о полноте государственной власти в республике (ст. 2). В отдельной статье (4) закрепляется, что органы государственной власти Республики Татарстан имеют соответствующее представительство при Президенте РФ в г. Москве.

При этом важно подчеркнуть, что принятие Федерального закона «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других федеральных законов.

Указанные положения Договора вызвали у определенной части политиков, депутатов Государственной Думы и особенно членов Совета Федерации ожесточенную критику и неприятие. Высказывались однообразные надуманные упреки в том, что Договор якобы противоречит действующему федеральному законодательству, не соответствует Конституции РФ, подрывает единство России, разваливает ее, возрождает парад суверенитетов. Весь этот ряд претензий дополнил перед голосованием в Совете Федерации ее председатель Сергей Миронов, заявивший, что Договор с Татарстаном «ведет к опасному политическому прецеденту и нарушает принцип конституционного равноправия». В результате Договор сенаторы отклонили.

Совет Федерации проигнорировал суть предусмотренных ст. 11 Конституции РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и высказанных в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в 2002 г. предложений Президента РФ о законодательном разрешении индивидуальных особенностей конкретных субъектов Российской Федерации путем утверждения таких договоров федеральным законом.

Позиция Совета Федерации, отклонившего Федеральный закон «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», по сути противоречит духу и букве Конституции РФ, подрывает основы конституционного строя о федерализме в России, ведет страну к унитаризму.

«Единство в многообразии» - вот основа и формула любого федерализма, в том числе и российского. Лишь на этом пути гарантированы согласие и стабильность в стране. Республика Татарстан в рамках действующей Конституции РФ цивилизованно идет по пути демократических преобразований, настойчиво и последовательно решает стоящие перед ней непростые задачи. Рассматриваемый Договор - результат понимания федеральной властью специфики и особенностей многих назревших проблем в Татарстане, важный инструмент внутриполитической стабильности в республике.

Договор сохраняет преемственность конституционно-договорных отношений Российской Федерации и Республики Татарстан, заложенных предыдущим Договором от 15 февраля 1994 г. В связи с этим хотелось бы привести хоть и объемное, но убедительное высказывание Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева из его Послания Государственному Совету Республики Татарстан от 28 февраля 2007 г.: «Договор между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Федерации от 15 февраля 1994 г. потерял силу ввиду принятия федерального закона, регулирующего договорные процессы. Этот Договор был для нас судьбоносным. Он закрепил статус республики, решил многие экономические вопросы, включая разделение собственности и экспорт нефти, возможности развития культуры и многие другие аспекты. В нем были определены возможности международных связей Татарстана.

Его статьи отчасти вошли в федеральные законы, а также в Конституцию нашей республики. Но это не значит, что договорная практика исчерпала себя. Республика не подписывала федеративный Договор, а значит должна определиться в рамках двустороннего документа. Существуют особенности Татарстана, которые не всегда решаются федеральными законами: вопросы статуса республики, владения двумя государственными языками госслужащими, особенности экономики, прежде всего уровень выработанности нефтяных залежей и др. На сегодня новый Договор о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан находится на стадии принятия. Он лаконичнее предыдущего и тем не менее вносит дополнительную стабильность в отношения с федеральным центром»6.

У Государственной Думы РФ есть предусмотренные ч. 5 ст. 105 Конституции РФ право и возможность повторным голосованием квалифицированным большинством принять отклоненный Советом Федерации Федеральный закон «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» в ранее принятой Государственной Думой редакции, тем самым еще раз поддержать указанную законодательную инициативу Президента РФ и укрепить федеративную государственность России.

• ¹    Российская газета. - 2002. - 19 апр.

• ²    Там же.

• ³    СЗ РФ - 2003. - № 27 (Ч. 2). - Ст. 2709.

• ⁴    Российская газета. - 2002. -19 апр.

• ⁵    СЗ РФ - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

• ⁶    Послание Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева Государственному Совету Республики Татарстан. - Казань, 2007. - С. 6.