Проблемы обеспечения единства правового пространства в законодательной политике федерального центра и регионов России

3 (Дата обращения 2.02.2013).

Р.Н. Зинуров

ПЕРВЫЙ ОПЫТ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИИ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ

После февральской революции 1917 года, по инициативе мусульманской              фракции

Государственной думы, в мае того же года, состоялся I Всероссийский мусульманский съезд, где развернулась острая дискуссия о будущем национально-государственном устройстве бывшей Российской империи. Главным тезисом основного доклада было определено, что в пределах унитарной России должны быть национально-культурные автономии2. Однако 58 башкирских делегатов, в ходе дискуссии, совместно с казахской, азербайджанской и крымско-татарской делегациями, отстояли идею федеративного устройства с территориальной автономией.

Эта, как выяснилось позже, основополагающая идея стала основным пунктом решения I Всебашкирского съезда, состоявшегося в июле 1917 года в Оренбурге. Было особо подчеркнуто, что системой управления, отвечающей интересам народностей России, является республика на «национально-территориально-федеративных началах». Таким образом, мы можем констатировать, что ещё до образования Башкирской автономной республики, был выдвинут лозунг территориальной автономии Башкортостана как федеративной части России.

Автономия с греческого переводится самозаконие (auto-caM, nomos - закон), то есть самоуправление с правом издания собственных законов. Реализация этого термина возможна, в первую очередь, в государствах с федеративным устройством. Именно данное содержание вкладывали лидеры башкирского национального движения на заре становления республики. Об этом

2 Свод законов и нормативных правовых актов Башкортостана. Уфа, 2005. С.10.

свидетельствует юридический аспект «Резолюции об общероссийской федерации и отношении башкирского национального движения к государственному устройству России», принятой в декабре 1918 года на Учредительном съезде Башкурдистана как автономной части России.

Организаторы и руководители Башкирской Республики, созданной в ноябре 1917 года, этой линии неуклонно придерживались и в дальнейшем. Так, в п. 1 «Положения об автономии Малой Башкирии», подготовленном в январе 1918 года, говорилось, что «Башкирия составляет нераздельную часть Государства Российского и представляет из себя автономно управляющуюся страну2...» Здесь же, хотя и косвенно, но уже были отражены некоторые юридические принципы федерализма. В частности, в п.9 утверждалось, что «...защита Государства Российского и автономной Башкирии является священной обязанностью каждого гражданина, живущего на территории Башкирии»3. Курултай был объявлен высшим органом самоуправляющейся Башкирии. К предметам ведения Курултая относились все вопросы, за исключением тех, которые по вышеупомянутой «Резолюции об общероссийской федерации и отношении Башкурдистана к этой федерации, были делегированы в ведение России.

Заключенное позже «Соглашение Российского рабоче-крестьянского правительства с Башкирским Правительством о Советской Автономии Башкирии» от 20 марта 1919 года, стало первым историческим примером договорного разграничения полномочий

2 Свод законов и нормативных правовых актов Башкортостана. Том ! Уфа,2005. С.90.

3 Там же. С.91.

субъектов России и положило начало федерализму в России.

Однако следует отметить, что не все шло так гладко, без трений. В частности, относительно реализации положений Соглашения на практике, наряду с определенной помощью центра, наблюдалось постоянное вмешательство в дела республики, проявлялось недоверие и пренебрежение к руководству республики, происходили острые конфликты.

Так, Пленум Уфимского губкома РКП(б) 14 сентября 1919 года отметил, что Башревком не дорос до управления республикой и принял одностороннее решение о персональной перемене состава ревкома4. В сентябре того же года, секретарь Оренбургского губкома И.А.Акулов на заседании заявил, что «Башревком буржуазен и враждебен советскому строительству, является прибежищем контрреволюционного элемента»5.

Башобком РКП(б) буквально с момента своей организации стал претендовать на руководящую роль в сферах жизни республики, придавая всем действиям Башкирского Правительства националистический смысл. Масло активно подливал Губком ЧК, уже превратившийся в реальную, разветвленную политическую силу. Желая отличиться перед центром, якобы раскрыв контрреволюционный заговор среди руководителей Малой Башкирии, лидеров Башревкома во главе с Харисом Юмагуловым они считали сепаратистами и чинили им всяческие препятствия.

Положения Соглашения от 20 марта 1919 года, как правило, ими игнорировались. Особенно их возмущало то, что А.Валидов, не будучи членом РКП(б) стоит во главе военного аппарата Башкирской Республики.

В январе 1920 года все это привело к тому, что в отношениях

4 ЦГАОО РБ, ф.1: оп.1, д.15, л.97.

• 5    Образование БАССР. Сборник документов. Уфа, 1959. С.23.

Башкирской республики и Уфимского обкома начался серьезный кризис. Рассмотрим два примера открытого и грубого вмешательства Уфимского обкома РКП (б), и губкома ЧК в дела Башкирского правительства.

Когда на основании Соглашения была определена структура центральных органов республики, и президиум Башревкома 12 января 1920 года сформировал отдел внешних связей, и утвердил заведующим К.Ракая-Рычкова, Башобком определил этот как «первый шаг к полному отделению» и признал это назначение неправильным6.

Камнем преткновения стал и вопрос о председателе ЧК Башкирской Республики. Башобком под давлением Уфимского ГубЧК настойчиво предлагал свою кандидатуру. На заседании Башобкома 22 декабря 1919 года на должность Председателя БашЧК, несмотря на протесты членов Башревкома, был назначен А.Измайлов, человек с сомнительным прошлым7.

Между тем, сотрудник БашЧК Карл Муценек, как потом выяснилось, внедренный агент Уфимского ГУбкома ЧК, утверждал, что БашЧК не подчиняется правительству Башкирской Республики, является здесь верховной властью и вправе проверять и контролировать работу членов Башкирского правительства8.

Видя открытую деятельность против Башкирской Республики, на экстренном заседании Башревкома 14 января, было принято решение об аресте наиболее активных и одиозных лиц, фактически открыто ставших против башкирской автономии в столице Малой Башкирии Стерлитамаке: Измайлова, Шамигулова, Мустафина и Муценека, которых арестовали 15 января. Это обстоятельство немедленно было

• 6    История Башкортостана с древнейших времен до наших дней. Том 2. - Уфа, Китап, 2006. С.165.

• 7    Мардамшин P.P. Башкирская чрезвычайная комиссия.

  - Уфа, «Китап», 1999, С.29.

• 8    Мардамшин P.P., Указ. работа. С.31.

  
  
  

расценено как контрреволюционный заговор башкирских националистов.

Противостояние нарастало и Башобком, о контрреволюционности Башкирского правительства уведомил Ленина. Уже 16 января Ленин срочной телеграммой потребовал немедленного выезда Юмагулова в Москву для дачи объяснений. Навести порядок в Малой Башкирии было поручено М.В.Фрунзе, который ввел в Стерлитамаке военное положение и отдал приказ командиру Оренбургского укрепрайона И. Каширину направить в Стерлитамак конный отряд для пресечения беспорядков со стороны Башкирской Республики.

Между тем, в Москве при особом отделе ВЧК была создана комиссия по январским событиям в Стерлитамаке. В мартовском заключении комиссии отмечалось, что Башревком по сути проводит сепаратистскую политику, направленную на полное обособление БСР от РСФСР9.

Здесь необходимо особо отметить, это была явно натянутая, тенденциозная позиция, которая вынудила лидера Башкирского Правительства Валидова резко заявить, что «...политика Советов лжива и коварна»10. Действительно, для таких волюнтаристских заявлений у болыпевицкого правительства Росси не было никаких оснований. Ведь ещё до этого, в октябре 1918 года, Башкирское правительство представило в центр документ под названием «О федерации Башкирии», в котором было особо отмечено, что «Башкирия желает автономию и не стремится к отделению от России»11.

Но, увы, правительство большевиков, грезившее идеей мировой революции, не хотело опускаться до подробностей, во главу угла ставилось только единоначалие. А автономия подспудно рассматривалась поначалу лишь как стремление к сепаратизму. Поэтому вышеназванная комиссия предложила «...срочно отозвать Валидова под предлогом представительства его ВЦИК по делам Башкирии, отдав под наблюдение особому отделу, заменить состав всего Башкирского         правительства»12.

Большую опасность увидели в бригаде М.Л.Муртазина, которого предлагалось немедленно убрать из Башкирии, отправив на польский фронт, что впоследствии и было осуществлено. К слову сказать, польский фронт закончился полным провалом Красной Армии.

В решении Пленума ЦК РКП (б)

8 апреля 1920 года, по «башкирскому вопросу» отмечалось «существование контрреволюционной опасности в Башкирии». Было решено передать в Политбюро предложения о предании суду Юмагулова, отозвать Валидова. 14 апреля на заседании Политбюро ЦК РКП (б) была утверждена комиссия в составе Сталина, Каменева, Преображенского для разработки пунктов взаимоотношений Башреспублики с РСФСР, предусматривался отзыв Валидова, Юмагулова и других в Москву.

Весьма примечательно, что в дальнейшем, эти тезисы Политбюро легли в основу печально известного Постановления ВЦИК и СНК о государственном устройстве Башкирской республики, который резко ограничил самостоятельность Малой Башкирии вопреки пунктам Соглашения от 19 марта 1919 года. Красноречивым является и тот факт, что ВЧК в последующем контролировала ход выполнения решения Политбюро по Малой- Башкирии13.

Валидов выехал в Москву 30 апреля 1920 года по вызову Сталина якобы для согласования вопроса о будущем

Мардамшин P.P. Указ. работа. С.49.

10 Заки Валиди Тоган. Воспоминания. Кн.1. Уфа, 1994.

С.226.

11ЦГИА РБ, Ф. 1832, он.4, д.394,л.141.

,!Тамже.

! Мардамшин P.P. Указ. Работа. С.52.

государственном устройстве республики. Очевидно, что преследовалась цель его изоляции от Башревкома. 14 мая, в ходе приема у Сталина, последний заявил, что некоторые башкирские деятели считают свою республики независимой от РСФСР, а некоторые русские работники автономию Башкирии сводят на нет.

Отрицая обвинения в сепаратизме, Валидов отметил, что «...каждый из нас, придерживается основ Конституции РСФСР, где в параграфе 8 записано о предоставлении рабочим и трудящимся каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном съезде, и мы непреложно стараемся провести в жизнь эти положения Конституции и Соглашения от 20 марта 1919 года, а не оставлять их только на бумаге»14.

По телеграмме А.Валидова в Стерлитамаке о намерениях центра ограничить автономию Малой Башкирии, состоялось срочное совещание членов Башревкома. В записке на имя Валидова, ими было выражено резкое несогласие с позицией центра. Они восприняли этот документ как прямое посягательство центра на автономию Башкирской Республики, как фактическую её ликвидацию15.

Однако эти обоснованные на Конституции РСФСР и пунктах Соглашения от 20 марта, протесты, никто не захотел даже слушать. Упомянутое выше Постановление ВЦИК И СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, принятое в одностороннем порядке, «О государственном устройстве БАССР», в ведение центральных органов передало

Таким образом, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года, подписанное В.И.Лениным, М.И.Калининым и А.С.Енукидзе, в одностороннем порядке, существенно урезало права Малой Башкирии. С юридической точки зрения, оно было нелегитимным, поскольку было принято без согласования с башкирской стороной -ведь очевидно, что речь шла о дополнении Соглашения от 20 марта 1919 года.

Этот необдуманный и волюнтаристский шаг центральной власти привел к тому, что в Башкирской Республике начались массовые выступления башкир. Некоторым националистки настроенным башкирским лидерам показалось, что вернулась эпоха уже отстоявших в прошлом башкирских восстаний, сотрясавших Российскую империю почти 200 лет. Стали слышны призывы к расправам над всеми небашкирами. О подавлении этих восстаний, как правило, в советские годы было не принято говорить, так как пришлось бы признать массовые нарушения законности и произвол властей, как в отношении населения, так и первой автономии в составе Советской России. Достаточно упомянуть имена печально известных красных командиров, имеющих весьма сомнительное прошлое: Вячеслава Поленова, Руденко, Ключникова, Жилкибаева и других.

За неимением возможности в рамках данного выступления шире коснуться вопросов взаимоотношения Башкирской Республики с Уфимскими губернскими властями с центром, отметим следующее. В корректировке статуса Башкирской автономии, в сторону её резкого сужения на первом же году существования республики, основную роль сыграли,         прежде         всего, великодержавная позиция центра, который в этом плане во многом превзошел аналогичную политику царского правительства на национальных окраинах, признавал свои ошибки на национальных окраинах, и называя их «недостатками современного состояния», считал крайне важным избавиться от них, «неусыпно изучая нужды» национальных окраин16.

В заключение, приведем выдержки из документа, который российскими              юристами- государствоведами незаслуженно забыт. Речь идет о проекте Конституции России, названном «Основы Конституции Российского государства»,         подготовленный доктором К.П.Крамаржем в 1919 году. Этот документ, с примечательным названием «Проект, предостерегающий от федеративного расчленения России и допускающий автономии территориальные и, в их составе, национальные», был опубликован в январе 1920 года.

На наш взгляд, документ содержит некие признаки современного российского федерализма. Так, в главе IV «Областное

Пункт 48 гласил, что областное управление осуществляется областным министерством, в состав которого входят министры: внутренних дел, просвещения, духовных дел, юстиции, земледелия, местных путей сообщения, торговли и промышленности, социального призрения и общественной гигиены, финансов17. Здесь нужно отметить ещё и другой важный аспект. В своих «Примечаниях к главным статьям «Конституции», автор отмечает, что «...нет лучшего пути, чем автономия отдельных областей России, то есть право их давать себе свободно законы по всем нуждам местного характера и иметь для проведения этих законов правительство, ответственное               областному законодательному учреждению. Вся Россия должна быть построена на принципе силы центра и свободы частей». Далее автор говорит о недопустимости умаления прав областей18.