Проблемы обеспечения социальных стандартов качества жизни населения в регионах (на примере Хабаровского края)

Повышение уровня и качества социально-экономического развития регионов – субъектов РФ неразрывно связано с социальной направленностью бюджетной политики. Для создания прочных экономических основ в регионе необходимо обеспечить ресурсное наполнение социальных функций государства. При этом объем и структура бюджетных расходов формируются в соответствии с социальными и финансовыми нормами и нормативами. В данном случае социальные стандарты, по сути, служат аналогом цены на социальные услуги, предоставляемые бюджетным сектором. В связи с этим система социальных стандартов является одним из инструментов распределения расходной части бюджетов всех уровней, особенно региональных и местных бюджетов. Это, в свою очередь, позволяет проводить бюджетную политику, ориентированную на результат [1].

Рациональная структура расходной части регионального бюджета способствует реализации приоритетных направлений социально-экономического развития региона и достижению максимально возможного экономического и социального эффектов от каждого бюджетного рубля. Экономический эффект выражается через дополнительные доходы или экономию средств. Интегральный социальный эффект проявляется, как правило, через положительную динамику показателей качества жизни.

Применение социальных стандартов позволяет создать условия для повышения эффективности при аллокации ограниченных бюджетных ресурсов. Этот показатель включен в методику определения результативности проводимой государственной политики. В современ- ных условиях повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, равно как и органов местного самоуправления, становится стратегической целью реформы государственного сектора. Следовательно, важным направлением повышения результативности данной деятельности является снижение неэффективных расходов из регионального бюджета.

Субъекты РФ сталкиваются с проблемой недостаточности ресурсов, а следовательно, с необходимостью их оптимального распределения и использования в целях максимального удовлетворения потребностей населения. В этих условиях крайне важно направлять бюджетные средства на реализацию приоритетных региональных программ, а также действенно перераспределить неиспользуемые или неэффективно используемые ресурсы. В целях совершенствования процедуры оценки эффективности использования средств регионального бюджета государственными органами власти была разработана методика расчета объемов неэффективных расходов [3, 5].

Представляется, что данная методика не вполне корректна, так как не отличается многоплановостью и объективностью учета региональных факторов. В методике анализируются сетевые показатели (штатная численность, число учеников в расчете на одного педагога и т.п.). Порядок расчета объемов неэффективных расходов основан на сравнении фактических бюджетных расходов с нормативными объемами финансирования, которые утверждены федеральным и региональным законодательством. Расходы, не укладывающиеся в эти нормативы, считаются неэффективными. Такой подход к оценке, во-первых, не позволяет скоординировать бюджетные расходы с конечными показателями социально-экономического развития региона, во-вторых, не учитывает пространственную специфику субъекта РФ, в-третьих, позволяет органам государственной власти регионов использовать административные рычаги влияния на значения указанных показателей .

Для выявления существующих в субъектах РФ проблем обеспечения социальных стандартов качества жизни населения проанализирована динамика использования бюджета Хабаровского края в период с 2008 по 2012 г. и выполнена оценка объемов неэффективных расходов из регионального бюджета (табл. 1, рис. 1).

Из данных таблицы следует, что в рассматриваемый период наблюдался непрерывный рост расходов бюджета Хабаровского края. Это позволило проводить бюджетную политику, нацеленную на повышение уровня и качества жизни населения при одновременном росте качества государственных и муниципальных услуг. Приоритетными статьями расходов краевого бюджета являлись затраты на социальную сферу. Следует отметить, что фактические расходы регионального бюджета в рассматриваемый период перманентно оставались ниже плановых показателей.

В последние годы в крае значительно вырос удельный вес расходов, направляемых на реализацию социальных краевых программ. Они осуществлялись по следующим направлениям: повышение качества жизни населения (18 программ), устойчивое развитие экономики края (8 программ), повышение эффективности государственного управления (3 программы). В 2013 г. планируется реализовать 27 государственных целевых программ.

Таблица 1

Структурно-динамический анализ исполнения бюджета Хабаровского края

Год	Утверждено			Исполнено					Исполнение бюджета, в % к утвержденным показателям
	доходы	расходы	дефицит, профицит	доходы		расходы		дефицит, профицит
	млн. руб.	млн. руб.	млн. руб.	млн. руб.	в % к ВРП	млн. руб.	в % к ВРП	млн. руб.	по доходам	по расхо ходам
2008	47042,71	51427,60	-4384,88	47275,05	17,56	48680,8	18,08	-1405,73	100,49	94,66
2009	44862,10	50181,63	-5319,53	46632,94	16,84	49075,0	17,72	-2442,04	103,95	97,79
2010	54991,44	54255,89	735,54	56854,36	16,14	53216,0	15,05	3850,88	103,39	98,08
2011	60620,09	64296,05	-3675,96	62113,14	15,47	6142010	15,30	692,17	102,46	95,53
2012	69286,22	79572,41	-10286,2	71059,81	16,53	76797,5	18,34	-5737,65	102,56	96,51

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов Хабаровского края.

На основе статистических данных [2, 6] выполнен анализ бюджетных расходов в Хабаровском крае по четырем основным направлениям: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, государственное управление. Динамика удельных весов неэффективных расходов в общем объеме расходов регионального бюджета по этим направлениям в 2008-2011 гг. представлена на рисунке 2. Рассмотрены ключевые факторы, влияющие на эффективность использования бюджетных средств при предоставлении социальных стандартов населению.

В сфере здравоохранения неэффективные бюджетные расходы, как правило, связаны с нерациональным формированием кадровых ресурсов и управлением объемами и стоимостью стационарной и скорой медицинской помощи.

В сфере здравоохранения Хабаровского края отмечалась несбалансированность кадрового потенциала - высокая доля прочего персонала, которая превышала 15% общей численности врачей и среднего медицинского персонала. Показатели объемов скорой медицинской помощи (СМП) в крае превышали нормативные критерии. Это объясняется тем, что в структуре вызовов скорой помощи порядка 60% составляют неотложные вызовы, которые могут быть оказаны в поликлинике, такие как повышение температуры и болевой синдром у хронических больных. Скорая медицинская помощь в отличие от неотложной помощи должна оказываться при состояниях угрожающих жизни пациентов (отравления, ДТП, инфаркты и т.д.).

Следовательно, мероприятия по снижению объемов неэффективных бюджетных расходов в здравоохранении (рис. 2 а) должны быть направлены на оптимизацию кадрового состава медицинских учреждений, а также разделение неотложной помощи, которая оказывается в амбулаторно-поликлинических учреждениях за счет средств обязательного медицинского страхования (ОМС), и скорой помощи, оказываемой в отделениях и на станциях СМП за бюджетные средства. Для стимулирования мер разделения этих видов помощи Министерством здравоохранения края совместно с Хабаровским краевым фондом ОМС установлен тариф на оказание неотложной помощи, осуществляемой по программе ОМС, средними медицинскими работниками.

В сфере образования структура неэффективных бюджетных расходов определяется, главным образом, кадровой политикой (соотношением педагогического и прочего персонала) и численностью учеников в классах.

В сфере образования Хабаровского края наличие неэффективных расходов связано, с одной стороны, с избыточной численностью персонала, который не осуществляет учебный процесс (административно-управленческий и учебно-вспомогательный персонал), с другой -с низкой наполняемостью классов. Численность прочего персонала в сфере образования, как правило, более чем на 50% превышает численность педагогов. Малое количество школьни- ков в классах объясняется очаговым размещением поселений и расселением по территории края (за исключением южной его части). Принятые меры по оптимизации расходов на образование из краевого бюджета способствовали тому, что удельный вес неэффективных расходов в общем объеме расходов регионального бюджета снизился с 56,0 % в 2008 г. до 6,88% в 2011 г. (рис. 2 б).

Рис. 2. Динамика удельных весов неэффективных расходов в общем объеме расходов бюджета Хабаровского края, %, по сферам: а - здравоохранение; б - образование; в - жилищно-коммунальное хозяйство; г - государственное управление

В сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) неэффективные расходы формируются в результате того, что предприятиям жилищно-коммунальной сферы из бюджетных средств компенсируются убытки, возникшие в связи с применением регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги, и разница между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения. Величина этих расходов в значительной мере зависит от специфики природно-климатических, географических, энергетических и других условий в субъектах РФ. В Хабаровском крае удельный вес неэффективных расходов в ЖКХ в общем объеме расходов регионального бюджета в рассматриваемый период колебался в пределах от 20,59 до 27,62 % (рис. 2 в).

В сфере государственного управления неэффективные расходы возникают в результате проведения нерациональной кадровой политики в органах государственной власти и местного самоуправления. В сфере государственного управления Хабаровского края за рассматриваемый период доля неэффективных расходов в общем объеме расходов регионального бюджета увеличилась на 0,34% (рис. 2 г).

Таким образом, с традиционной точки зрения, часть расходов бюджета Хабаровского края на здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, государственное и муниципальное управление за исследуемый период распределяется неэффективно и требу- ет оптимизации. Эта часть, на первый взгляд, является неиспользованными финансовыми резервами регионального бюджета. Однако проведенный анализ объема и причин формирования неэффективных расходов из бюджета Хабаровского края показал, что их снижение может привести к ухудшению качества жизни населения в ряде муниципальных образованиях. Причиной этого является то, что в настоящее время муниципальные образования края по большинству пространственных и социально-экономических показателей значительно отличаются друг от друга [4].

Специфические особенности расселения в Хабаровском крае обусловлены значительной протяженностью территории, отдаленностью населенных пунктов от краевого и районных центров и их труднодоступностью. Если в среднем по краю плотность населения составляет 1,8 человека на 1 км2 (почти в 5 раз меньше, чем в России), то в Хабаровском и Ту-гуро-Чумиканском районах этот показатель различается более чем в 38 раз.

Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Ванинского района в абсолютных значениях превышают аналогичный показатель Тугуро-Чумиканского района в 9 раз, а при рассмотрении данного показателя в относительных величинах - на душу населения - в 5 раз (лидер - Аяно-Майский район, аутсайдер - Хабаровский район). Использование межбюджетных трансфертов ситуацию меняет незначительно. Доходы муниципальных районов с учетом безвозмездных поступлений в абсолютных значениях различаются в 7 раз (максимум - Николаевский район, минимум - Тугуро-Чумиканский), а в относительных единицах разрыв достигает 6,5 раз (Аяно-Майский и Хабаровский районы).

Аналогичная ситуация складывается при рассмотрении и других социальноэкономических показателей - оборота предприятий, занятости населения, обеспеченности социальной инфраструктурой, уровня преступности и др. Причем дифференциация муниципальных районов в крае в последние годы не только не снижается, но и имеет тенденцию к росту. Это приводит к росту неэффективных расходов из краевого бюджета и ряду проблем предоставления социальных стандартов населению. Анализ объема неэффективных бюджетных расходов в разрезе муниципальных образований Хабаровского края (табл. 2) показал следующее.

Таблица 2

Доля неэффективных расходов муниципальных образований Хабаровского края в общем объеме расходов местного бюджета в 2011 году, %

Наименование муниципального образования	Здравоохранение	Общее образование	Жилищно-коммунальное хозяйство
Среднее значение по краю	19,41	10,42	38,65
г. Хабаровск	23,31	2,29	0,02
г. Комсомольск-на-Амуре	7,75	6,22	12,53
Бикинский р-н	10,19	9,01	72,3
Вяземский р-н	24,0	15,73	50,03
р-н им. Лазо	11,53	22,41	92,13
Нанайский р-н	23,61	22,15	50,05
Хабаровский р-н	24,98	11,26	57,19
Амурский р-н	32,51	8,79	63,85
Ванинский р-н	14,79	9,3	88,43
Верхнебуреинский р-н	12,27	22,05	53,48
Комсомольский р-н	13,47	26,18	59,08
С-Гаванский р-н	25,34	8,08	85,73
Солнечный р-н	40,05	15,51	35,2
Аяно-Майский р-н	4,48	22,5	78,52
р-н им. П.Осипенко	22,30	19,23	83,22
Николаевский р-н	31,17	14,79	45,48
Охотский р-н	26,49	18,27	55,99
Т-Чумиканский р-н	21,57	40,09	65,23
Ульчский р-н	41,41	13,06	78,68

Источник: [6]

Объем неэффективных бюджетных расходов муниципальных образований края в 2011 г. в общем составил 3,8 млрд. руб., из которых 51 % приходился на сферу жилищнокоммунального хозяйства, 25 % – на сферу здравоохранения, 24 % – на сферу общего образования. В сфере муниципального управления неэффективных расходов не было.

В разрезе муниципальных образований наиболее неэффективными являлись расходы бюджетов отдаленных муниципальных районов, расселение в которых характеризуется низкой плотностью населения. Это прежде всего Ульчский, Тугуро-Чумиканский, Охотский и Солнечный районы. Численность населенных пунктов в этих муниципальных районах не превышает 500 человек.

Практически весь объем неэффективных расходов в сфере здравоохранения в муниципальных образованиях сформировался за счет того, что фактическая численность врачей, среднего и прочего медицинского персонала превышала нормативные значения. Особенно остро эта проблема стоит в Ульчском, Солнечном и Амурском районах. Для снижения этих расходов требуется сокращение численности медицинского персонала в муниципальных районах края, а большинстве случаев и прекращение деятельности медицинских пунктов и учреждений. Однако реально во многих муниципальных районах края существует хронический дефицит медицинских кадров. При слабой развитости транспортной инфраструктуры население наиболее отдаленных населенных пунктов края не будет иметь возможности получить даже необходимый минимум медицинской помощи.

Низкая плотность населения муниципальных районов Хабаровского края во многом является причиной формирования неэффективных расходов и в системе общего образования. Эта проблема связана с низкой заполняемостью классов. Например, в Тугуро-Чумиканском районе порядка 80% общеобразовательных учреждений являются малокомплектными и находятся в населенных пунктах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. В случае закрытия школ дети станут обучаться в интернатах. Здесь можно отметить две проблемы. Первая: проживая вдали от родителей, дети будут оторваны от традиционного образа жизни и национальной культуры, что нарушает права коренных малочисленных народов на сохранение их культуры и традиций. Вторая – содержание ребенка в интернате обойдется бюджету значительно дороже, чем функционирование школ с малокомплектными классами. Кроме того, сохранение школ позволяет предотвратить отток квалифицированных педагогических кадров в другие регионы и не допустить роста безработицы в крае.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства края объем неэффективных расходов составил 1,9 млрд. руб., что почти в два раза превышает сумму неэффективных расходов в сферах здравоохранения и общего образования. Это объясняется прежде всего тем, что 14 из 17 муниципальных образований Хабаровского края относятся к северным территориям. Половина северных районов расположена в зоне децентрализованного энергоснабжения, поэтому удельный вес топливной составляющей в себестоимости производства электроэнергии на этих территориях достигает порядка 80%. Очаговое размещение поселений с низкой плотностью населения приводит к более высоким расходам на содержание сетей, транспортировку воды и тепла до потребителей. В результате темпы роста тарифов на жилищнокоммунальные услуги значительно опережают темпы роста доходов населения. Это, с одной стороны, способствует увеличению бюджетных расходов на выплату жилищных субсидий, с другой – уменьшению расходов населения на текущее потребление – питание, отдых и т.д. Следствием такой ситуации увеличения бюджетных расходов на здравоохранение.

Следовательно, складывается ситуация, при которой неэффективные расходы объективно обусловлены установленными государством едиными социальными стандартами, которые не учитывают климатические, географические и социально-экономические особенности территорий. В результате конституционные права населения на образование, медицинскую помощь, благоприятные и безопасные условия проживания обеспечиваются на недостаточном уровне, нарушается ряд государственных гарантий и стандартов для части населения края. Как следствие, усиливаются миграционные потоки - как внутрирегиональные (с севера на юг), так и межрегиональные (с востока на запад). Это становится причиной снижения привлекательности территорий с низкими кадровым потенциалом и инфраструктурой для потенциальных инвесторов. Таким образом, уменьшение объема неэффективных расходов из бюджета Хабаровского края однозначно ухудшит качество жизни населения в отдаленных муниципальных образованиях и ограничит возможности развития экономики края.

Проведенный анализ сложившейся практики формирования бюджетных расходов в субъектах РФ показал, что сегодня необходим комплексный подход к их оптимизации. Эта работа, на наш взгляд, должна проводиться по следующим направлениям: определение приоритетности расходов бюджета, повышение их эффективности. При этом объем, состав и структура расходов должны соответствовать реальным потребностям населения и экономики региона. С этой целью органам государственной власти субъекта РФ в конкретный момент времени следует иметь четкое представление о соотношении отдельных статей расходов регионального бюджета по степени их приоритетности. Важно осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы края, реалистичности бюджета, повышение эффективности распределения бюджетных средств. Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики, ориентированной на обеспечение соответствующих социальных стандартов населению всего региона, является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности в крае, которая создаст базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии. Все это способствует достижению ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития страны – роста уровня и качества жизни населения.