Проблемы определения исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации как ключевой вопрос разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами

Определяющей особенностью федеративного государства является наличие двух уровней государственной власти: федеральной и государственной власти субъектов федерации. Данный аспект позволяет выделить отдельную, особую группу отношений в рамках предмета конституционного права — взаимоотношения между федерацией и ее субъектами. Содержанием приведенных отношений является конституционно-правовой статус, как самой федерации, так и ее субъектов, а также распределение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.

На данный момент в современном мире не суще ствует единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъек тами , что объясняется , в первую очередь , исторически ми и территориальными особенностями формирования федераций . Соответственно , в Конституциях и других актах конституционного законодательства таких госу дарств и разграничение полномочий осуществляется различными способами .

В современной России в целом разграничение предметов ведения осуществляется на должном пра вовом уровне , однако , остается ряд неразрешенных во просов : размытость компетенций совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и собственных полномочий регионов , различное экономическое по ложение субъектов РФ , рост влияния федерального центра , принятие нового Федерального закона « Об об щих принципах организации публичной власти в субъ ектах Российской Федерации », а также федеральное вмешательство в предметы ведения субъектов РФ . Пе речисленные вопросы определяют актуальность темы исследования .

Изученность проблемы

О . А . Сидоров , М . В . Тарханов рассматривают несколько моделей разграничения предметов ведения и полно мочий между федерацией и ее субъектами [1, с . 45–47]. Н . В . Макеева , Ж . А . Миряева анализируют процесс фор мирования модели российского федерализма , а также выявляют трудности , возникающие на разных этапах его становления [3, с . 62–70]. Н . А . Кравцова , Н . М . Митя - кина исследуют компетенции государственных органов , в том числе органов государственной власти субъектов РФ . Исследование осуществляется в контексте введения нового Федерального закона « Об общих принципах ор ганизации публичной власти в субъектах Российской Федерации » [7, с . 374–382]. С . А . Авакьян , В . А . Лебедев исследуют вопросы , посвященные единой системе публичной власти и законодательному закреплению данного термина [6, с . 95–100].

Целесообразность разработки темы

Вопросы разграничения предметов ведения между Рос сийской Федерацией и ее субъектами являются пред метом изучения большого числа исследователей . Тем не менее , дефицит исследований , которые бы системно рассматривали вопросы , касающиеся исключительных полномочий регионов , воздействия норм федерального законодательства на их компетенции , а также на фор мирование и деятельность региональных органов го сударственной власти , формирует потребность в даль нейшем комплексном изучении темы .

Научная новизна исследования заключается в проведении правового анализа актуальных проблем действующей в России модели разграничения предме тов ведения и полномочий между федеральным цен тром и субъектами РФ .

Цель настоящей работы — исследовать основные проблемы реализации исключительных компетенций субъектов РФ в условиях действующего конституци онного законодательства

Задачи исследования: рассмотреть наиболее известные способы (варианты) разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации, охарактеризовать действующий в России способ разграничения предметов ведения. В рамках настоящей статьи следует проанализировать действующую нор- мативную правовую базу, посвященную компетенциям субъектов РФ, а также выявить ряд ключевых положений в рассматриваемом вопросе.

Теоретические положения указывают на ак туальные проблемы , связанные с повышением роли федеральных органов власти в полномочиях субъек тов Российской Федерации . В работе сформулированы практические предложения по совершенствованию конституционного законодательства . Эти предложе ния направлены на внесение поправок в Федеральный закон № 414- ФЗ « Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации », создание в Конституции Российской Федерации ( да лее — Конституция РФ ) полного , однозначного и по нятного перечня полномочий , отнесенных к исключи тельной компетенции субъектов РФ .

Методология

Для решения поставленных задач в статье использу ются следующие методы исследования : анализ , синтез , а также сравнения научно - методической литературы и нормативных правовых актов для систематизации те оретических данных . Эмпирическую основу настоящей работы составляет отечественная правовая система и материалы правоприменительной практики .

Основная часть

Суть современного федеративного государства предпо лагает разграничение предметов ведения и полномо чий между федерацией и ее субъектами . Особенности и способы разграничения компетенций находят свое отражение в конституционном законодательстве со ответствующих государств . Актуальный анализ кон ституционных норм позволяет выделить несколько основных вариантов разграничения компетенции меж ду федеральным центром и субъектами .

Первый вариант . Конституция государства закре пляет за федерацией исключительно ее полномочия , в то время как все оставшиеся вопросы передаются в ве дение субъектов . При этом федеральный центр может делегировать некоторые свои полномочия субъектам федерации ( примеры таких федераций : США , Австра лия , Швейцария ).

Второй вариант. Конституционно устанавливаются исключительные компетенции как для федерального центра, так и для субъектов федерации (примеры таких федераций: Канада и Аргентина). Описанная модель разграничения компетенций, на первый взгляд, проста и понятна, но влечет за собой детальное перечисление полномочий, как федерального центра, так и субъектов федерации в Конституции. Трудности могут возникнуть, когда встанет вопрос о так называемых «остаточных» полномочиях. В подобной ситуации, по мнению Сидорова О. А. «в Основном законе должна содержаться оговорка, согласно которой не названные полномочия будут относиться к компетенции либо федерального центра, либо субъектов федерации. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляя их самостоятельность» [1, с. 46].

Третий вариант . Нормативно закрепляются ис ключительные предметы ведения федерации , исклю чительные предметы ведения субъектов федерации и устанавливается их совместная компетенция . В ка честве примеров можно привести Германию , Австрию и Бразилию . На первый взгляд , представленная модель может показаться наиболее прозрачной и исчерпыва ющей возможные правовые коллизии . Тем не менее , при таком варианте очень важно , чтобы все эти раз граниченные компетенции реально работали и имели прикладной характер . По мнению М . В . Тарханова « чисто формальное закрепление большого объема компетен ционных позиций за одним из субъектов правоотно шений , как следствие , приводит к неразберихе в за конодательстве и несоразмерному усилению власти федерации » [2, с . 112]. О . А . Сидоров придерживается мнения , что « в рамках конкурирующей компетенции , акты федеральных органов всегда имеют приоритет над актами , издаваемыми органами субъектов феде рации » [1, с . 46].

И , наконец , четвертый вариант разграничения компетенций характерен для Российской Федерации . Соответствующие положения содержатся в рамках гла вы 3 Конституции РФ в ст . 71–73. Ст . 71 Конституции РФ устанавливает исключительные предметы веде ния Российской Федерации , ст . 72 посвящена предме там совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов , ст . 73 касается исключительных предметов ведения субъектов РФ , но не содержит их перечень . В соответствии с положениями ст . 73 « вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти » ¹.

Анализируя ст. 73 Конституции РФ, невозможно обойти вниманием практику Конституционного Суда РФ. В Определении от 06.12.2001 года № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» Конституционный Суд установил, что «наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не означает, что республика признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции РФ как высшего нормативно-правового акта. Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту Российской Федерации полнота государственной власти, т. е. пределы полномочий (ст. 73 Конститу- ции РФ), но и приоритет нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (ст. 76, ч. 4 и 6, Конституции РФ), а также самостоятельное установление субъектом Российской Федерации своей системы органов государственной власти (ст. 77, ч. 1, Конституции РФ) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями»2.

Исходя из Определения Конституционного Суда , можно сделать несколько выводов . Во - первых , его по ложения распространяются на все субъекты Российской Федерации . Во - вторых , наделение субъектов всем объ емом государственной власти вне пределов ведения федерального центра и вне пределов совместного ве дения не может им дать абсолютные , суверенные права и независимость от федерального центра . Следователь но , должны быть очерчены достаточно четкие рамки в сфере собственных компетенций регионов , а также в вопросах установления ими собственной системы государственных органов . Указанные аспекты будут исследованы более детально ниже в рамках настоящего исследования .

Н . В . Макеева , Ж . А . Миряева в статье , посвященной проблемам и перспективам российского федерализма , отмечают ряд недостатков современной российской модели федеративной государственности . В их числе можно назвать стремление к унитаризму , асимметрич ность Российской Федерации , формирование Россий ской Федерации по смешанному принципу , наличие так называемых сложносоставных субъектов , ( к примеру , Ханты - Мансийский , Ямало - Ненецкий автономные окру га входят в состав Тюменской области ), по Конститу ции РФ равноправного с ними , субъекта федерации [3, с . 65–66]. При этом особое внимание авторы уделя ют проблеме модели российского федерализма . « Так , с юридической точки зрения модель кооперативного федерализма закреплена в действующем Основном За коне Российской Федерации . С политической точки зре ния данный выбор также более чем очевиден , так как формирование федеративной государственности про текало в контексте весьма сложных и неоднозначных взаимоотношений федерального центра и регионов » [3, с . 64]. В данном случае авторы упоминают известный период , который принято называть « парадом сувере нитетов ». В это время национально - территориальные образования , входившие в состав РСФСР , обнародовали декларации , провозглашающие их государственный суверенитет .

Заметим, что некоторые ученые отмечают фактическое присутствие некоторых элементов так называемого «императивного» федерализма в современной рос- сийской действительности. По мнению А. К. Родионовой в России сформирована и функционирует императивная модель российского федерализма, которая является результатом активизации интеграционных признаков федерализма посредством централизации методов государственного управления [4, с. 30]. Элементы представленной модели, возможно, являются одновременно и проблемами российского федерализма, упомянутыми выше. Н. В. Макеева, Ж. А. Миряева полагают, что это может вызвать ряд негативных последствий: «политическая изоляция регионов, несбалансированность их экономических потребностей, снижение законодательной самостоятельности регионов» [3, с. 67]. В контексте изложенного следует подчеркнуть, что снижение законодательной самостоятельности субъектов автоматически может повлечь за собой увеличение роли федерального законодателя в вопросах совместного ведения федерации и субъектов, а также в вопросах исключительных полномочий регионов. Представляется, что отсутствие непосредственно в Конституции РФ четкого перечня исключительной компетенции регионов может являться одной из причин фактического внедрения вышеуказанной модели.

Вышесказанное определяет необходимость об ращения к региональному законодательству , которое ( следуя логике ст . 73 Конституции РФ ) должно закре плять полномочия субъектов . Начать следует с Основ ных Законов субъектов РФ : конституций и уставов субъектов РФ . Однако , поскольку в рамках настоящей статьи исследовать законодательство всех субъектов , входящих в состав Российской Федерации , не представ ляется возможным , возьмем в качестве примера Челя бинскую область и Устав Челябинской области соответ ственно ( далее — Устав ). Прежде всего , стоит обратить внимание на принципы , исходя из которых , формируют ся полномочия Челябинской области . Примечательно , что статьи 12 и 14 Устава включают отдельные поло жения , затрагивающие вопросы совместного ведения . Ст . 15 содержит исключительные предметы ведения области , а ст . 16 содержит вопросы делегирования ча сти федеральных полномочий .

Так, к ведению области относятся: «1) принятие и изменение Устава, законов области и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением и исполнением; 2) установление административно-территориального устройства области и порядка его изменения; 3) установление системы органов государственной власти области; 4) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 5) управление и распоряжение государственной собственностью области; 6) стратегическое планирование в области; 7) утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении; 8) утверждение бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области и отчетов о его исполнении; 9) введение в действие (прекращение действия) налогов и сборов, определение налоговых ста- вок (ставок сборов), порядка и сроков уплаты налогов, сборов, установление (отмена) налоговых льгот (льгот по сборам) и (или) оснований и порядка их применения в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 10) регулирование вопросов государственной гражданской службы, отнесенных федеральным законом к ведению области; 11) установление наград области, почетных званий области, учреждение премий за особые заслуги перед областью; 12) иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области» 3. Важно подчеркнуть, что п. 12 комментируемой статьи устанавливает, что перечень вопросов ведения области не является закрытым и может включать вопросы, не поименованные в Уставе.

Подобная формулировка порождает сложности в определении границ исключительного ведения субъекта федерации. При отсутствии ясных границ компетенции субъектов, федеральный центр получает возможность создавать определенные рамки или даже вмешиваться в исключительные полномочия субъектов посредством федерального законодательства. Наиболее ярким примером могут являться нормы Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Названный закон призван усилить взаимодействие региональных органов государственной власти с федеральными органами, обеспечивая их более тесную интеграцию. Кроме того, данный Федеральный закон впервые объединяет федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в единую систему публичной власти. Подчеркнем, что до внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 г. термин «публичная власть» не был законодательно закреплен. Профессор С. А. Авакьян обращает внимание, на то, что «публичная власть может осуществляться как российским народом в целом, так и его частью, проживающим на территории субъекта, муниципального образования. Ее осуществляют как избранные народом представители, так и те органы, которые они образовывают» [5, с 109]. Также следует отметить, что в Основном законе страны присутствует и термин «система органов государственной власти» (например, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ провозглашается конституционный принцип единства системы государственной власти и принцип разделения властей (ст. 10). Профессор В. А. Лебедев, рассуждая о системе публичной власти в субъектах РФ в контексте принятого закона, считает, что следует иметь в виду принцип относительности систем. Суть данного принципа заключается в том, что «любая система является частью другой, более широкой системы. В свою очередь система органов публичной власти субъекта РФ является элементом системы органов публичной власти РФ» [6, с. 95].

При этом некоторые ученые рассматривают ряд норм Федерального закона № 414- ФЗ как ограничение самостоятельности субъектов федерации в условиях новой сформулированной концепции единой системы публичной власти . Рассмотрим ряд примеров рамок и ограничений , федерального вмешательства , уста навливаемых нормами Федерального закона № 414- ФЗ . Ст . 1 рассматриваемого закона провозглашает , что « система органов государственной власти субъектов Российской Федерации , иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституци онного строя Российской Федерации , настоящим Феде ральным законом , другими федеральными законами » ⁴. О каких рамках , ограничениях в содержании данного Федерального закона может идти речь ? Так , ст . 7 уста навливает как минимальное , так и максимальное чис ло депутатов законодательного ( представительного ) органа субъекта РФ в зависимости от численности избирателей на территории соответствующего субъ екта РФ . К примеру , в Челябинской области проживает более 2 миллионов избирателей . Из чего следует , что в соответствии с ч . 6 ст . 7 Федерального закона № 414- ФЗ установленное число депутатов Законодательного Собрания Челябинской области должно составлять не менее 45 и не более 110. В соответствии с Уставом Челябинской области Законодательное Собрание со стоит из 60 депутатов .

Также , например , ч . 11 ст . 7 устанавливает единый срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ — 5 лет . При этом срок полномочий феде ральных парламентариев не всегда может быть одина ковым . Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются сроком на 5 лет . Сенаторы Совета Федерации наделяются полномочиями на 5, 6 лет или даже в некоторых случаях могут наделяться полномочиями пожизненно .

Еще один пример . Ст . 14 дает право Президенту РФ выносить предупреждение законодательному орга ну субъекта федерации , если соответствующим судом установлено , что региональный законодатель принял нормативный акт , противоречащий Конституции РФ , федеральному законодательству . П . 7 ч . 3 ст . 14 дает право Президенту РФ распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации .

Отметим, что значимость роли Президента РФ подчеркнута и в положениях ст. 17 Устава Челябинской области. Так, «в случае возникновения разногласий между органами государственной власти области и органами государственной власти Российской Федерации или ее субъектов Президент Российской Федерации может ис- пользовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда» 5. Кроме того, «в целях достижения согласованного решения Законодательное Собрание и Губернатор области могут обращаться в Государственный Совет Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти области, а также между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между указанными органами». В соответствии с Конституцией РФ споры о компетенции между органами государственной власти области и органами государственной власти Российской Федерации, а также между высшими государственными органами области разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации. Таким образом, в Уставе обозначена важность качественного, результативного и целостного функционирования органов государственной власти различных уровней и ветвей.

Возвращаемся к примерам федеративного вмеша тельства . В соответствии со ст . 23 Федерального закона № 414- ФЗ в случае избрания главы субъекта РФ депу татами законодательного органа региона « кандидаты для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляются в законодательный орган субъекта Российской Феде рации Президентом Российской Федерации по предло жениям политических партий » ⁶. Согласно ст . 28 закона полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Феде рации . Таким образом , в рамках приведенных примеров , мы можем увидеть , как закон расширяет полномочия Президента РФ в отношении региональных государ ственных институтов .

Федеральный закон № 414-ФЗ внес изменения и в распределение полномочий между региональными органами государственной власти и федеральным центром. Е. А. Кравцова, Н. М. Митякина справедливо отмечают, что «в главе 7 рассматриваемого закона перечень региональных компетенций демонстрирует количественный рост со 129 (по Закону № 184-ФЗ) до 176 позиций» [7, с. 379]. Несмотря на то, что перечень полномочий субъектов увеличился на 47 позиций, ничего фундаментально нового в ст. 44 Федерального закона № 414-ФЗ мы не сможем найти. Скорее присутствует упорядочение уже существующих полномочий регио- нов, которые ранее находились в различных нормативных актах. Например, полномочие по участию органов государственной власти субъектов РФ в экологическом мониторинге уже было установлено в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 7 (ст. 6). Относительно полномочий в сфере использования недр, они уже были прописаны в Законе РФ «О недрах»8 (пп. 78– 81, ч. 1 ст. 44). А. А. Меркуленко отмечает, что «в ст. 44 Федерального Закона № 414-ФЗ на субъекты не были возложены новые полномочия, а была произведена попытка привести перечень региональных полномочий в соответствие с отраслевым федеральным законодательством» [8, с. 76]. Также следует отметить, что законодатель в ст. 44 не разграничивает полномочия государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и исключительные полномочия субъектов.

Заключение

Все сказанное выше позволяет сформулировать ряд ключевых выводов по исследуемому вопросу. Во-первых, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами предполагает отсутствие сформулированного перечня исключительных компетенций регионов, что не является идеальной мо- делью и имеет ряд недостатков. Во-вторых, в рамках действующего федеративного устройства фактически присутствуют некоторые признаки модели унитарного (императивного) федерализма. На практике это реализовано централизацией, унитаризацией через усиление роли федерального центра в рамках федерального государственного управления.

Федеральный закон № 414- ФЗ надлежащим об разом не конкретизировал совместные компетенции субъектов РФ и федерального центра , а также не обо значил исключительные полномочия регионов , тем са мым размыв границы компетенций , заложенные в Кон ституции РФ . В связи с принятием Федерального закона № 414- ФЗ говорить об усилении самостоятельности субъектов федерации не приходится . Скорее наоборот , положения нового закона предоставляют федеральным органам государственной власти широкие возможности по вмешательству в деятельность субъектов РФ .

Вышеизложенное также позволяет говорить о том , что отсутствие в Конституции РФ перечня предметов собственного ведения субъектов РФ , а в конституцион ном праве отсутствие соответствующего сформирован ного института , является пробелом законодательства . Решением проблемы должно выступить реформирова ние федерального законодательства и поправки в ст . 73 Конституции РФ . В ней должен содержаться детали зированный перечень исключительных полномочий субъектов РФ , что позволит не допустить размытости компетенций , а также возможности вмешательства в исключительные предметы ведения субъектов фе деральных органов государственной власти .