Проблемы организации и функционирования земств Пермской губернии в журналах земских собраний (1906-1914 гг.)

Ж урналы земских собраний являются одним из основных делопроизводственных источников по истории земств. В том числе в них содержится информация об организации земства и земской работы. Исследователи обращались к данным проблемам еще в период работы земских учреждений. В дореволюционных исследованиях анализ журналов земских собраний и история Пермского земства в целом не выделялись в отдельные проблемы, интерес к источнику был выражен лишь в рамках общей тенденции исследования земств. Но уже в этот период проблема соотношения работы губернских и уездных земств, организации земской работы стала актуальной.

Встает вопрос, насколько журналы земских собраний как источник информативны для изучения проблемы организации земства и земской работы.

Еще в период становления земств земские деятели считали важным разрешить этот вопрос для дальнейшего функционирования учреждений. Одной из первых обобщающих работ по местному управлению стало исследование А.В. Лохвицкого. В литературе, изучающей губернский и уездный административный аппарат, рассматривался статус и взаимоотношения государственной администрации и органов местного (прежде всего, земского) самоуправления. А.В. Лохвицкий охарактеризовал в первую очередь земское самоуправление на основе «Положений о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. Журналы он рассматривал как способ контроля гласных за действиями земской управы [Лохвицкий 1864: 225-226].

Важность журналов земских собраний как источников по истории земств отметил Б.Б. Веселовский в своем четырехтомнике «История земства за сорок лет». Рассматривая вопросы деятельности земских учреждений, включая Пермское земство, Веселовский выделял и аспекты организации работы земских органов [Веселовский 1912: 237-238].

После революции 1917 г. новый виток интереса к органам местного самоуправления начался с середины 50-х гг. ХХ в.

С начала 90-х гг. ХХ в. усиливается интерес исследователей к подробному изучению периферийных губернских и уездных земских учреждений. Обобщающим стало коллективное исследование «Земское самоуправление в России» [Королева, Корелин, Писарькова 2005], характеризующее основные этапы становления и деятельности земского самоуправления, организации деятельности земств и земских учреждений, взаимоотношения властных структур и земства. Делопроизводственная документация является одним из наиболее используемых источников, но в первую очередь – журналы губернских земств. В коллективном труде «Законодательное собрание Пермской области. 1994 – 2004. История Представительных органов власти и учреждений Прикамья» [Законодательное собрание... 2004] история становления и деятельности земских учреждений как представительных органов местного самоуправления рассматривается в т.ч. на основе анализа земских журналов.

Таким образом, интерес к организации земского делопроизводства и функционированию земств не терял своей актуальности на протяжении всего периода изучения земских учреждений и продолжает сохраняться в настоящее время.

В представленном исследовании на основе статистического анализа данных журналов земских собраний и других источников земского делопроизводства представлены количественные результаты, характеризующие распределение информации по основным вопросам, темам, проблемам деятельности земств в журналах земских собраний уездного уровня за 1906–1914 гг. Осуществлен сравнительный анализ информационного наполнения разных типов журналов земских собраний, выявлены особенности информационного потенциала. Полученные результаты комплексно характеризуют полноту, достоверность и репрезентативность журналов земских собраний как исторического источника, возможности их использования в научных исследованиях.

Рассматриваются журналы 3 уездных земских собраний: Екатеринбургского, Осинского и Шадринского. Выбор уездных земских собраний определялся в первую очередь доступностью и полнотой коллекций, а также представительностью различных типов уездов – сельскохозяйственной и промышленной направленности, центральных и отдаленных.

Процесс организации земского делопроизводства проходил следующим образом. Как показывают журналы, первые заседания каждой сессии и губернского, и уездных земских собраний были особенными. Сессия губернского земского собрания открывалась лично губернатором, который произносил приветственную речь с благодарностью императору. Сессию уездного земства открывал председатель собрания.

Согласно ст. 43 «Положений…» в уездном земском собрании председательствует уездный предводитель дворянства; а по ст. 53 в губернском земском собрании председательствует губернский предводитель дворянства или другое назначаемое императором лицо ¹ .

Одной из важных организационных процедур в начале работы земских собраний была проверка полномочий и прав гласных. В журналах земских собраний указывается, что в рамках этой процедуры председатель спрашивал, «не утратил ли кто-либо из гласных своих прав», прописанных в законе 1864 г. ² Журналы дают возможность увидеть, что иногда возникал вопрос о правомерности участия гласного. Например, на 4-м заседании Екатеринбургского уездного земского собрания XXXVII очередной сессии встал вопрос, имеет ли право участвовать в заседаниях гласный – еврей по национальности, избранный по всем правилам. Председатель же пояснил, что в соответствии с примечанием к ст. 16 «Положения…» евреи не допускаются к участию в земском представительстве ³ .

Информация журналов говорит о том, что отмечалось не только отсутствие гласных на заседаниях, но и выяснялись причины этого. На собраниях зачитывались телеграммы о неявках (уважительными признавались следующие причины: болезнь, работа). Это также фиксировалось в журналах. Так контролировалась посещаемость заседаний земских собраний, присутствие гласных.

Для дальнейшей работы земского собрания выбирались должностные лица. Для осуществления делопроизводства в земском собрании, в т.ч. и ведения журналов заседаний, избирался секретарь. Как видно из журналов, избрание секретаря обычно проходило по собственному желанию, и часто секретарем на протяжении долгого времени был один человек. Как показывают журналы, иногда земское собрание решало, что секретарю нужен помощник и выбирало второго секретаря, как, например, на заседании Екатеринбургского земского собрания 39 очередной сессии 1908 года ¹ .

Важными были выборы в главную исполнительную структуру земских учреждений – управу. В журналах земских собраний описывается процесс выборов: после выдвижения кандидаты давали свое согласие работать членом управы или же председателем управы. По результатам проведенного голосования «за» или «против» определенной кандидатуры члены управы избирались на рабочее трехлетие.

На основании ст. 72 «Положений…» для рассмотрения и успешного решения различных вопросов земское собрание назначало подготовительные комиссии, что было отражено в журналах земских собраний. Комиссии выбирались для изучения вопросов и разработки предложений по ним. Далее предложения передавались земскому собранию. Комиссии обычно избирались из числа гласных и состояли из 3–4 чел. В журналах земских собраний описывалась процедура выборов в комиссии и режим их работы. Так, например, в «Журналах Осинского уездного земского собрания 37 очередной сессии 1906 года с докладами комиссий и управы» указывается, что земское собрание приняло предложение гласного Беренова не проводить вечером заседания раскладочной комиссии ввиду необходимости для многих членов комиссии быть на частном совещании гласных городской думы, а предоставить для работы следующий день, и перенести заседание земского собрания на вечер ² .Члены комиссий, как и земской управы, выбирались для работы на трехлетие, однако если кто-либо из членов комиссии отказывался от своей должности до истечения срока, из желающих избиралась новая кандидатура. На заседаниях земского собрания председатель собрания передавал вопросы и ходатайства в комиссии или управу для выработки решений и подготовки отчета. Данный порядок соблюдался неукоснительно. Как показывают «Журналы Екатеринбургского уездного земского собрания XXXVII очередной сессии», председатель не внес на рассмотрение собрания ходатайство служащих земства об увеличении жалования из-за того, что служащие не входят в круг лиц, имеющих право возбуждения вопросов, очерченных ст. 71 «Положений…». Данное ходатайство сначала должно было быть передано в управу, однако порядок был нарушен, и поэтому заявление осталось без рассмотрения ³ .

Комиссии могли быть различными, но информация, содержащаяся в журналах, показывает, что чаще всего встречаются: сметная, раскладочная, ревизионная, финансовая, медицинская, пенсионная, землеустроительная комиссии, комиссия по народному образованию и др. Именно комиссии проводили основную работу по подготовке материалов, поэтому их избирали постоянно, что и находило отражение в журналах земских собраний.

Кроме того, журналы содержат данные о том, что земское собрание назначало представителей из числа гласных в разные учреждения: в попечители, на должности в различных обществах и учреждениях. Например, избирались попечители школ, гимназий и училищ, больниц, банков, представители горного ведомства и др. В журналах содержатся отчеты попечителей перед собранием о работе учреждений, за которые они отвечали, о прохождении мероприятий в них и т.д. Так, например, в 1909 г. на очередном заседании председатель управы Симонов сообщил, что доклад «О Казанской выставке» в проходящую сессию внесен управой не будет, т.к. уполномоченный земства на Казанской выставке возвратился недавно и не успел представить в управу необходимый для составления доклада отчет1.

«Положение…» устанавливало, что из числа уездных земских гласных должны выбираться представители в губернское земское собрание. Из журналов можно видеть, что эти выборы проводились тем же способом, что и выборы в управу – по баллотировке шарами из лиц, изъявивших согласие. В зависимости от результатов подсчета голосов «за» и «против» гласный мог быть избран или не избран в качестве представителя от уезда в губернском земском собрании. Число мест в губернском собрании от уездного собрания было ограничено. Максимальное число мест для представителей от уезда (7) предоставлялось Екатеринбургскому земству. В среднем уезд представляли 3 гласных. Представительство в губернском собрании давало возможность поднимать важные вопросы уездного значения.

Журналы дают возможность увидеть, что в особых случаях для решения вопросов собрание приглашало на заседания представителей определенных профессиональных слоев. Чаще всего требовалось приглашение врачей для обсуждения вопросов организации медицинского обслуживания, представителей училищ – для решения проблем образовательной деятельности.

Когда все необходимые должности были утверждены, председатель собрания предлагал распределение работы собрания по сессиям и заседаниям, с которым гласные обычно соглашались. Согласно ст. 67 «Положений о губернских и уездных земских учреждениях» время работы очередного земского собрания – 10 дней, но собрание могло ходатайствовать перед губернатором о разрешении на продление сессии, чем, как это видно из журналов, гласные пользовались достаточно часто.

Журналы земских собраний содержат информацию и по другим важными вопросами обеспечения работы гласных. Во-первых, рассматривались проблемы финансовой обеспеченности земства. Обычно управе разрешалось брать кредит для выполнения всех возложенных на нее функций. Уездное земство могло в свою очередь взять кредит у губернского земства ² . Во-вторых, журналы дают возможность увидеть, что земства заботились о гласных и служащих земских учреждений. В качестве благодарности за работу членам управы, комиссий, служащим канцелярии, бухгалтерии, типографии, попечителям учреждений часто выдавались разовые награды ³ .

Также земство заботилось об отдыхе служащих. На заседание 39 очередной сессии Екатеринбургского уездного земского собрания было решено иметь в санатории губернского земства две комнаты и оплачивать их из сумм уездного земства ⁴ .

Кроме того, журналы содержат информацию о жалобах на деятельность учреждений со стороны населения либо уездных собраний и управ, возникавших в процессе работы земского собрания. Чаще всего жалобы на земские учреждения касались денежных операций. Так, в 1906 г. ветеринарный фельдшер Каргапольского пункта Гаврилов подал в Шадринское уездное земство жалобу на неправильные действия управы, удержавшей из его заработной платы различные служебные рас- ходы1. Земское собрание не могло оставить жалобу без внимания и рассмотрело вопрос правильности действий управы.

По результатам анализа журналов земских собраний можно видеть, что земства общались как с городскими властями, так и с центральной властью. Например, в 1908 г. Осинское земство обсуждало с городской думой устройство затона ² , а с 1909 г. земство активно общалось с Министерством иностранных дел по вопросам помощи крестьянам в устройстве хуторских хозяйств ³ .

Таким образом, журналы земских собраний содержат практически исчерпывающую информацию об организации работы земских учреждений, проблемах функционирования земств и обеспечении земской службы, которые обсуждались систематически на протяжении всего периода работы земских собраний. Наиболее часто рассматривались по вопросам организации работы, вопросы функционирования, выборов в комиссии и избрания на должности, проблемы земской службы. Кроме того, в журналах содержится информация об обсуждении протестов и предложений губернатора, управлении типографией, по вопросам финансовых операций земства с имуществом, о рассмотрении жалоб на земства и управы, об отношениях земских учреждений с центральной администрацией. Таким образом, проведенное исследование подтверждает роль журналов земских собраний как одного из важных источников для изучения вопросов организации земского делопроизводства, а также показывает, что гласные старались выстроить работу наиболее эффективно и для этого определяли время заседаний комиссий, чтения журналов и докладов.