ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

PROBLEMS OF THE ORGANIZATION OF SUPERVISION OF THE LAWS ON MINORS

Santsakov A. Yu.

Chelyabinsk State University

Scientific adviser

Degtyarev D. N.

Professor, Doctor of Law Sciences

Chelyabinsk State University.

The article examines the problems that characterize the activities of the prosecutor’s office to supervise the observance of the rights of minors at the present stage of development of modern society. Problems related to the activities of the commission on minors’ affairs, guardianship and guardianship authorities and the participation of prosecutors in their activities are touched upon.

В формировании социальной государственной политики важное место отводится подрастающему поколению, занятости молодежи, профилактике правонарушений и преступлений в молодежной среде. Особенность государственного контроля этого направления характеризуется тем, что несовершеннолетние нуждаются в правовой защите, поскольку самостоятельно осуществлять действия по защите своих прав и свобод от различного рода посягательств не могут. В связи с этим проблема соблюдения законности в сфере прав несовершеннолетних является важной и актуальной.

В Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей о всех сферах жизни общества и государства. Однако следует констатировать, что сегодня институт семьи находится в эпицентре системного кризиса, а дети являются наименее защищенной категорией населения, несмотря на то, что Семейный кодекс Российской Федерации (СК РФ) выделил ребенка как самостоятельного субъекта права и установил режим защиты его прав. Государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение законных прав и интересов ребенка, причинение ему вреда.

В последнее время государство особое внимание уделяет решению демографической проблемы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации на региональных уровнях ли приняты меры, направленные на социальную поддержку семей с детьми, в том числе многодетных, на укрепление авторитета семьи, базовых семейных ценностей. В развитие темы улучшения качества жизни детей Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию акцентировал внимание на необходимости формирования у детей здорового образа жизни, развития творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, а и поддержки талантливых детей.

В российском государстве практическая реализация деятельности по обеспечению и защите прав и свобод несовершеннолетних возложена на ряд государственных структур. В частности, это Уполномоченный по правам ребенка, органы опеки и попечительства, Комиссия по делам несовершеннолетних. Особая роль возложена на органы прокуратуры, поскольку они осуществляют надзорные функции за несовершеннолетними. Прокурорский надзор за исполнением законов представляет собой отдельное направление деятельности органов прокуратуры.

Таким образом, правовой основой организации и осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних являются Конституция Российской Федерации, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1970 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г., а также Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [2].

Кроме того, вопросы защиты и обеспечения прав и интересов несовершеннолетних в России регламентируют Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», федеральные законы «Об образовании», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другие нормативно-правовые акты. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних является составной частью прокурорского надзора и, следовательно, организуется в соответствии с положениями ч. 2 ст. 1, ст. 6—34 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также полномочиями, установленными другими законами. Исходя из этого определяется предмет прокурорского надзора за исполнением в о несовершеннолетних.

На наш взгляд, предмет данного надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, которым является и несовершеннолетний. В предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних входит не только обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации и законов, но и установление причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений лицами, не достигшими 18 лет. Это требуется для того, чтобы принять надлежащие меры по предотвращению перерастания правонарушения в преступление. Представляется, что в данном случае проблемы организации надзора осуществляется по двум направлениям:

охрана и защита прав несовершеннолетних и соблюдение закона при расследовании преступлений, совершенных несовершеннолетними или с их участием.

Исходя из предмета, можно выделить задачи надзора за исполнением законов о несовершеннолетних:

• —    обеспечение приоритетности проблем защиты и развития детей, охраны материнства и детства;

• —    обеспечение соблюдения и реализации прав несовершеннолетних на здравоохранение, образование и соответствующие условия жизни в семье;

• —    обеспечение соблюдения трудовых прав несовершеннолетних;

• —    обеспечение законности в деятельности учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

• —    обеспечение соблюдения законов о несовершеннолетних органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Федерации и обеспечение законности правовых актов, издаваемых ими, органами местного самоуправления, коммерческими и иными организациями;

• —    обеспечение исполнения законов при привлечении несовершеннолетних к административной ответственности;

• —    обеспечение исполнения законов при производстве предварительного расследования по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними и с их участием, рассмотрении этих дел в суде;

• —    обеспечение соблюдения законов соответствующими учреждениями при исполнении наказания в отношении несовершеннолетних;

— обеспечение координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями несовершеннолетних.

Надзор за законностью правовых актов в сфере реализации защиты прав несовершеннолетних призван обеспечить исполнение законодательства об охране их прав и законных интересов, а также пресечение и предупреждение преступности. В этих целях Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» [4], который заложил нормативную у для организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних. На прокурора с принятием данного акта нормотворчества были возложены полномочия по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних практически во всех сферах жизнедеятельности — это образование, здравоохранение, уголовная сфера и ряд других.

Несмотря на сокращение количества совершаемых в данной области нарушений законов, данная тема все же остается весьма актуальной, поскольку число нарушений продолжает оставаться достаточно высоким. Здесь следует сказать, что основным надзорным инструментом являются прокурорские проверки органов прокуратуры. На данный момент их результаты говорят о том, что органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в ряде случаев работают неэффективно [6; 7]. Своевременная работа по сбору информации о несовершеннолетних правонарушителях, ее обработка, анализ, четкая группировка и хранение помогают вовремя реагировать и пресекать эти правонарушения, однако сегодня в данной области присутствуют некоторые трудности. Это характеризуется отсутствием четко определенного механизма обмена оперативной информацией между надзорными органами и профилактическими учреждениями на федеральном уровне, что особо негативно влияет на всю работу, проводимую в сфере защиты прав несовершеннолетних. Определенно можно сказать, что данная проблема должна быть разрешена в законодательном порядке на федеральном уровне путем разработки определенного механизма обмена информацией между надзорными органами.

Для организации и планирования действенного надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи необходимо осуществление мониторинга регионального законодательства, своевременное получение статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, должная профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также анализ состояния преступности несовершеннолетних.

Только на основе исследования фактического положения дел возможно осуществить перспективное и текущее планирование, правильно определить очередность, направленность проведения проверок и иных мероприятий.

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения, допускаемые при исполнении всего законодательства в целом. Сложившаяся обстановка требует от прокурорских работников принятия необходимых мер прокурорского реагирования и повышения их эффективности, что в дальнейшем приведёт к реальному устранению выявленных нарушений. Однако в настоящее время удовлетворяется далеко не каждое представление прокурора, нередки случаи отказа в возбуждении уголовных дел по материалам, направленным следственным органам в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ [1, с. 7].

Отдельно хотелось бы упомянуть о проблемах, связанных с деятельностью основных надзорных органов за несовершеннолетними. Речь идет о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии, КДН и ЗП). Несмотря на то, что государство определяет КДН и ЗП одним из основных надзорных органов, на наш взгляд, а также согласно практике, можно сказать, что прокуратура сталкивается с рядом проблем исходящих непосредственно от вышеуказанных комиссий. Прежде всего, это проблема неполного информирования, или вообще неинформирования органов прокуратуры о всех нарушениях, которые были выявлены комиссиями в ходе осуществления их полномочий. На данный момент вопрос, касающийся межведомственного взаимодействия данных комиссий, является актуальным и носит весьма проблемный характер.

Важно также владеть информацией о социально-демографических изменениях (возрастных, образовательных, профессиональных и иных), касающихся несовершеннолетних, проживающих в районе, а также об организациях и учреждениях, которые работают с несовершеннолетними. Необходимо наладить тесное взаимодействие со всеми правоохранительными органами. Это будет способствовать эффективному осуществлению координационной функции прокуратуры в соответствии со ст. 8 Федерального на «О прокуратуре Российской Федерации» и соответствующего Положения, утвержденного Президентом Российской Федерации. Кроме того, прокурор должен постоянно получать информацию об уголовных делах и материалах о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Важно иметь четкое представление о том, где и какие нарушения законодательства допускаются, какова динамика преступности, каков ее характер, причины и условия, а также каковы причины и условия, которые приводят к нарушениям законности, несоблюдению прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

Немаловажная проблема, связанная с работой КДН и ЗП, заключается в формировании и организации комиссий. Как известно, комиссии в большинстве своем формируются органами местного самоуправления. На практике бывают ситуации, когда секретари КДН и ЗП при оформлении определенных официальных документов допускают немало ошибок, которые впоследствии влекут за собой довольно тяжкие последствия не только для самой комиссии, но и для прокуратуры. В результате процесс по поводу восстановления нарушенных прав несовершеннолетних затягивается, тем самым право несовершеннолетнего достаточно долгое время находится без защиты уполномоченных надзорных органов. Как правило, такие ситуации происходят в отдаленных населенных пунктах, прежде всего сельских. Следует отметить, что данная проблема связана с тем, что зачастую секретари КДН и ЗП не имеют высшего юридического образования, которое необходимо для должной работы с документами. Решением проблемы может быть принятие изменений в порядок формирования и организации работы КДН и ЗП с целью назначения на места, отведенные для работы с документами, лиц, сведущих в юриспруденции.

В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», на прокурора возложена обязанность участвовать в работе комиссий. Следует отметить, что на практике это не всегда возможно и исполнимо ввиду выполнения прокурорами иных функций, например, поддержание государственного обвинения в суде, представление и защита в суде прав и интересов граждан и т. д. На мой взгляд, такая сложившаяся ситуация недопустима и требует оперативного вмешательства прежде всего со стороны законодателя. Одним из способов решения данной проблемы могли бы стать меры, касающиеся расширения штата прокурорских работников. Определенным шагом в этом направлении стало заявление Генерального прокурора Юрия Чайки на заседании коллегии Генеральной прокуратуры России о том, что в Генеральной прокуратуре будет создано управление по надзору за соблюдением законов о несовершеннолетних. Задачей нового подразделения будет комплексное решение проблем в этой сфере. Подобные отделы будут организованы во всех региональных прокуратурах [8].

Определенную часть проблем для прокуратуры создают органы опеки и попечительства. Связано это, как правило, с бумажной загруженностью последних, а также отсутствием профессиональных кадров в отдаленных и сельских местностях [5]. Также довольно часто прокурорские работники в своей деятельности сталкиваются с проблемами, касающимися предоставления жилья несовершеннолетним. Здесь следует говорить прежде всего о таких категориях несовершеннолетних, как дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также несовершеннолетние, отбывшие наказание в виде лишения свободы.

Проблема заключается в том, что при проведении проверок работники прокуратуры выявляют множество нарушений норм закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также отдельных положений Жилищного кодекса РФ. Суть проблемы в том, что жилищные органы зачастую не обладают необходимой жилой площадью, чтобы предоставить ее всем нуждающимся несовершеннолетним. Данная проблема носит довольно длительный характер и может быть решена только, на наш взгляд, достаточным финансированием жилищных программ и соответствующих органов [3].

В заключение следует отметить, что большая часть проблем связана с неэффективной организацией работы надзорных органов и прокуратуры. Однако большое значение приобретает и государственная политика в данной области, направленная на выделение приоритетных задач, которые встанут перед страной в будущем. Защита прав несовершеннолетних должна обеспечиваться государством как одна из самых важных задач с целью создания условий, необходимых для достойного развития будущих поколений и всей страны в целом.