Проблемы осуществления деятельности государственной службы занятости в 1990-е гг. (на примере юга Дальнего Востока России)

В начале 1990-х гг. в России произошел переход от советской системы управления и распределения трудовых ресурсов, основанной на принципах полной занятости и всеобщей обязательности труда, к рыночным отношениям в сфере занятости. В 1991 г. была образована Государственная служба занятости (ГСЗ).

Адаптация к новому явлению (безработице) проходила очень болезненно как для безработных, так и для работников Государственной службы занятости. Значительное количество граждан не обращались в центры занятости населения из-за опасения оказаться в «неприличной» компании безработных. Их мироощущение строилось на постулате стабильности и уверенности в определенном уровне благополучия. От потери профессионального статуса до принятия новых общественных условий должен был пройти определенный адаптационный период.

В то же время многие работники службы занятости считали, что любой трудоспособный гражданин в состоянии сам найти работу, не прибегая к услугам службы: «От 15 до 35 % директоров районных центров занятости были уверены, что к ним обращаются преимущественно бездельники и пьяницы» [1, с. 48].

Действительно опасным социальным явлением в указанный исторический период стала маргинальная безработица, когда были легализованы и получили статус безработных десятки тысяч деклассированных элементов. Однако в результате массовых сокращений наиболее уязвимыми оказались лица, занимавшиеся умственным трудом: среднее звено управленческих структур, инженерно-технические работники, сотрудники научно-исследовательских институтов, отраслевые специалисты военно-промышленного комплекса. Часть из них ушла в малый бизнес, торговлю, сферу обслуживания, где утратила профессионализм и квалификацию. Отрицательные последствия этой депрофессионализации наблюдаются и в настоящее время.

Кроме того, возникли проблемы правоприменения законодательства о занятости. Существовал Закон РСФСР «О занятости населения в РСФСР» [2] (далее - Закон о занятости населения), но надо было научиться применять его положения при регистрации гражданина и присвоении ему статуса безработного, направлении его на обучение или досрочную пенсию, выплате денежного пособия по безработице. Теоретически специалисты органов службы занятости были готовы к работе с населением, но они не обладали практическими навыками, не знали, как вести себя в случае возникновения нестандартных ситуаций, связанных с применением закона.

Прекращение помощи международных финансовых институтов в середине 1990-х гг., сокращение поступлений в фонд занятости привели к истощению ресурсных возможностей службы. Приходилось работать в условиях жестких финансовых ограничений. «Развитие службы постепенно начало приостанавливаться. К началу 2000 г. стало очевидным, что ресурсные и творческие возможности ГСЗ практически исчерпаны» [3, с. 49].

К середине 1990-х гг. в Хабаровском, Приморском краях и Еврейской автономной области (ЕАО) обычным явлением стали очереди из обращавшихся в службу занятости граждан. Такое положение было обусловлено в том числе тем, что соотношение количества работников службы занятости к населению в трудоспособном возрасте в 1990-е гг., как в целом по стране, так и на юге Дальнего Востока России, было значительно меньше, чем того требовали обстоятельства. Если в западноевропейских странах этот показатель приближался к 1, то в России на 1 000 человек, находившихся в трудоспособном возрасте, в 1995 г. приходилось 0,28 сотрудника [4, с. 42].

В указанный период системной проблемой службы занятости стало значительное увеличение периода поиска работы. В конце июня 1996 г. средняя продолжительность текущей безработицы в Хабаровском крае составила 6,6 месяцев. Удельный вес безработных, не имеющих работы более года, составил 18,8 %. Выплата пособий данной категории граждан увеличивала расходы Государственного фонда занятости.

В этих условиях на органы службы занятости оказывалось административное давление со стороны региональной и местной власти. Руководители регионов и муниципальных образований считали слишком либеральным отношение органов службы занятости к безработным, длительное время получающим пособие по безработице.

Дело в том, что на основании Закона о занятости населения безработными признавались трудоспособные граждане, которые не имели работы и заработка, зарегистрированные в органе службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущие работу и готовые приступить к ней. Территориальный орган занятости предлагал не любую, а только подходящую работу. В соответствии со ст. 4 Закона о занятости населения, подходящей считалась работа, которая соответствовала профессиональной пригодности работника с учетом его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы, состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места [5]. Согласно ст. 33 Закона, величина пособия за первые три месяца двенадцатимесячного периода безработицы составляла 75 %, следующие четыре месяца - 60 %, остальные пять - 45 % заработной платы [6]. Второй двенадцатимесячный период предполагал выплату безработному минимального пособия. Таким образом, безработный гражданин имел право на получение пособия по безработице в течение двух лет.

Руководители регионов и местных органов власти требовали не принимать во внимание одно из ключевых положений закона о подходящей работе и отказывать гражданам в регистрации в качестве безработных, если имеются какие-либо вакансии. Таким образом, предполагалось избавиться от наметившейся тенденции к социальному иждивенчеству, которая выражалась в получении гражданами пособия по безработице при пассивном поиске работы. Причем совершенно не учитывалась специфика рынка труда городов, в которых была сконцентрирована машиностроительная промышленность в основном оборонной направленности: в банке вакансий службы занятости доминировали рабочие профессии, а под сокращение попадали, становясь затем безработными, инженеры-судостроители, инженеры-металлурги, инженеры-технологи химического и электротехнического производства.

Под видом борьбы с социальным иждивенчеством предпринимались многочисленные попытки изменения или отмены ст. 4 Закона о занятости населения, которые не имели правовых последствий, но административное давление на руководителей органов службы занятости не ослабевало. В 1990-е гг. существовала реальная угроза изменения статуса центров занятости и их возвращения на уровень бюро по трудоустройству или центров по трудоустройству, переобучению и профориентации населения, что означало бы институциональное исключение Федеральной службы занятости из структуры рыночных отношений.

Во второй половине 1990-х гг. кризис платежей коснулся всей социально-экономической сферы России, в том числе и фонда занятости. Начиная с 1995 г. в Приморском, Хабаровском краях и ЕАО накапливалась задолженность, которая к концу 1990-х гг. стала хронической и выражалась во всех трех регионах в форме задержки выплат от 6 до 24 месяцев. Распространенной была практика выплат пособий по безработице товарами и услугами путем взаимозачетов. Выплаты производились продуктами питания, мебелью, бытовой техникой, предметами домашнего обихода, аккумуляторами, транспортными средствами, одеждой, обувью и другими товарами.

Взаимозачеты проводились между предприятиями, имевшими задолженность по страховым взносам в Государственный фонд занятости, и их контрагентами – должниками. Должник рассчитывался с территориальными органами службы занятости продуктами питания и другими товарами широкого потребления, тем самым погашая задолженность по страховым взносам. Безработные граждане получали пособие в натуральной форме, а задолженность по страховым взносам в фонд занятости уменьшалась.

Социально значимой проблемой, имевшей место во всех регионах юга Дальнего Востока России в начале 1990-х гг., были общественные работы, которые проводились с большим трудом или не проводились совсем. Одной из причин такого положения была психологическая неготовность населения, которое видело в данном направлении специальных программ занятости нечто среднее между субботником и принудительными работами. Другие сложности их проведения были обусловлены отсутствием денежных средств у предприятий и организаций, непривлекательностью работ ввиду их «временности», низким уровнем оплаты труда. В большинстве случаев городские и районные центры занятости населения единолично финансировали проведение общественных работ. Объемы работ и количество участников зависели от количества денежных средств, имевшихся на соответствующей статье расходов фонда занятости. Кроме того, эти работы были необязательны и связаны с подсобным, вспомогательным, неквалифицированным, непрестижным и малооплачиваемым трудом.

Условия проведения общественных работ не устраивали безработных, многие из которых, имея высшее и среднее специальное образование, не желали принимать участие в неквалифицированных видах деятельности. В связи с этим депутатами краевой думы Приморья всерьез обсуждалось предложение о внесении в Закон о занятости населения поправки, обязывающей граждан принимать участие в общественных работах вне зависимости от их образования и прежней среднемесячной заработной платы. Предлагалось снижать на 25 % пособие гражданам, зарегистрированным в службе занятости в качестве безработных, но отказавшимся от участия в общественных работах [7, л. 207]. Данное предложение противоречило существовавшему законодательству о занятости, поэтому не было реализовано.

Несмотря на сложности в реализации региональных программ занятости, к середине 1990-х гг. отношения между гражданами и институтом службы занятости изменились в положительную сторону. Они стали прагматичными и партнерскими. Обращения граждан в центры занятости населения стали восприниматься как первые практические шаги в направлении поиска подходящей работы. Служба занятости к концу 1990-х гг. изменила свой облик в глазах населения и позиционировалась как фактор региональных рынков труда, охватывающий все трудовые ресурсы, оказывающий существенное позитивное воздействие на процессы, происходящие в сфере занятости в стране в целом и на юге Дальнего Востока России в частности.

Ссылки и примечания:

• 1.    Четвернина М. Российская служба занятости: деградация или ренессанс // Человек и труд. 2004. № 3. С. 48–53.

• 2.    Ныне действует Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в ред. от 29.12.2015.

• 3.    Четвернина М. Указ. соч. С. 49.

• 4.  Липпольд Д., Торрес Р. Особенности российского рынка труда // Человек и труд. 1995. № 2. С. 37–42.

• 5.  О занятости населения в РСФСР : закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1032–1 // Ведомости Съезда народных

  депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. С. 516–531.

• 6.    Там же.

• 7.    ГАРФ. Ф. 10204. Оп. 1. Д. 4. Л. 207.