Проблемы осуществления мониторинга, аудита, контроля в сфере государственных закупок

Сфера общественных отношений, связанных с осуществлением государственных закупок в Российской Федерации в настоящее время активно развивается в силу своей востребованности со стороны государства как выразителя публичного интереса. Значение государственного заказа в российской экономической модели постоянно возрастает: по оценке отдельных исследователей, в период 20152016 гг. произошло увеличение доли рынка государственного заказа в ВВП в 2,5 раза. В настоящее время динамика роста по своим темпам существенно ниже, однако по-прежнему имеет положительную тенденцию роста [6].

С позиции российского законодательства правовой механизм регулирования вышеуказанных общественных отношений именуется контрактной системой – соответствующая юридическая категория в российской правовой системе была сформирована вследствие принятия Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) [1]. В то же время следует отметить, что такое толкование смысла указанного термина преобладает в правовой литературе, однако не отражена в ст. 3 Закона о контрактной системе, где в понятие контрактной системы включается совокупность её участников, именуются объект и субъекты, но не определяется сущность самой системы. И это лишь один из многих вопросов, которые поднимаются исследователями в отношении законодательной базы осуществления государственных закупок в Российской Федерации.

Важное место в регулировании отношений, связанных с осуществлением государственных закупок, занимают положения закона, определяющие порядок проведения мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок. Указанные правовые инструменты имеют ключевое значение для всей контрактной системы, поскольку в своей сущности предназначены для обеспечения принципов законности и экономической целесообразности в сфере государственных закупок. Как очень точно отметила О.В. Горская, в своей сущности контроль, мониторинг и аудит являются формами выражения контрольной функции Закона о контрактной системе, и вследствие этого могут рассматриваться в том числе и в совокупности [5]. Предполагается, что в рамках выявления проблемных аспектов следует подразумевать контроль, аудит и мониторинг в сфере государственных закупок как единое целое.

Посредством обобщения существующих в литературе позиций, предполагается целесообразным выделить проблемные аспекты непосредственно правового и неправового (либо частично правового) ха- рактера. Ко вторым, как вполне очевидно, относится значительно большая часть аспектов – в том числе, связанных с институциональными и организационными составляющими контрактной системы в РФ [4]. В рамках настоящей статьи предметом исследования являются непосредственно правовые проблемные аспекты, в связи с чем иные подробно изложены не будут. Представляется необходимым лишь выделить такие обозначенные в литературе аспекты, как недостаток профессиональной и иной специальной квалификации у субъектов, уполномоченных осуществлять контрольные функции, и в том числе вытекающие из этого сложности с определением качества товара и услуг, являющихся предметом государственных закупок [4]. Безусловно, данные вопросы могут и должны быть разрешены в том числе посредством совершенствования законодательства о контрактной системе, однако в данных примерах существенное значение играют и факторы иной природы.

Вопросы противодействия коррупции, наличие которой в сфере государственных закупок исследователями не подвергается сомнению, базируются непосредственно на повышении качества законодательной базы, не позволяющей допускать злоупотребления, связанные с намеренным (а в иных случаях – и непреднамеренным) искажением в толковании норм права. Однако, как отмечается в литературе, в действующей редакции Закона о контрактной системе нет четкой систематизации как в отношении общих понятий, так в и отношении положений, непосредственно регламентирующих контрольную функцию [7]. Также озвучивается вывод о том, что значительная часть категорий изложена в тексте закона абстрактно, с общих позиций государственного контроля.

Данная точка зрения представляется обоснованной, поскольку анализ положений Закона приводит в целом к аналогичным выводам. В частности, следующим:

• 1.    Как уже было ранее отмечено, в ст. 3 Закона о контрактной системе поименован термин «контрактная система», который предполагается как базовая категория для всего законодательного массива, регули-

• рующего вопросы осуществления государственных закупок в Российской Федерации. В то же время, несмотря на непосредственное выделение термина, законодатель фактически сформулировал собирательное понятие, никоим образом не отражающее сущность контрактной системы как таковой. Отсутствие в формулировке закона четкого и однозначного базового понятия само по себе порождает возникновение правовой неопределенности в отдельных нормах – в том числе в положениях о мониторинге, аудите и контроле в сфере закупок.

• 2.    В своей совокупности изложение глав 4-5 Закона о контрактной системе во многом повторяет общие положения о государственном финансовом контроле, сформулированные в разделе IX Бюджетного кодекса РФ [2] (далее – БК РФ) и иных актах финансового законодательства, ни коим образом не отражая специфику отношений, связанных со сферой государственных закупок.

• 3.    Формулировка ст. 98 Закона о контрактной системе представляется не совсем удачной, поскольку не определяет, каким субъектом в муниципальных образованиях осуществляется аудит в сфере закупок в отсутствие контрольно-счетных органов муниципального образования. Безусловно, существуют общие положения о муниципальном финансовом контроле, позволяющие ответить на этот вопрос, однако следует понимать, что Закон о контрактной системе имеет иной предмет регулирования и в своей сущности является специальным законодательным актом, в связи с чем, вопрос о применимости общих положений о финансовом контроле остается открытым.

• 4.    Положения ст. 100 Закона о контрактной системе отсылают к порядку осуществления ведомственного контроля в сфере закупок, сформулированному Правительством РФ в Постановлении от 10.02.2014 № 89 (далее – Правила ведомственного контроля) [3]. Исходя из смысла п. 4 Правил ведомственного контроля, регламент проведения контрольных мероприятий внутри ведомства определяется таким ведомством самостоятельно – при

этом в указанных правилах не содержится мониторинга, аудита и контроля в сфере типового регламента или строгих и однозначных требований к его содержанию и оформлению. В результате, возникает возможность для различного рода злоупотреблений, связанных с формулированием регламента и последующего толкования его правил, который может быть выгоден лично субъекту, выступающему от лица органа ведомственного контроля.

Вполне очевидно, что перечень неопределенностей, неточностей и пробелов в положениях Закона о контрактной системе не исчерпывается вышеизложенными доводами, однако представляется очевидным, что в настоящий момент ряд ключе- государственных закупок нуждается в существенной доработке и внесении изменений в текст нормативного акта. С позиции права основным способом противодействия коррупции, а также ряду иных проблемных аспектов, связанных со сферой осуществления государственных закупок, является именно проработка нормативной базы с учетом актуальных вопросов, возникающих в процессе применения правовых норм. Вполне возможно, что совершенствование правил осуществления государственных закупок в Российской Федерации фактически устранит или уменьшит масштаб проблемных аспектов, выде- вых правовых аспектов осуществления ляемых в литературе.