Проблемы отчуждения имущества для государственных и муниципальных нужд в российском законодательстве

Участниками гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами являются такие публичные образования, как государство, субъекты РФ и муниципальные образования. Согласно ст. 125 ГК РФ, от их имени выступают уполномоченные органы. Их взаимодействие с другими субъектами по гражданскому законодательству должно носить равноправный характер, однако зачастую государственные и муниципальные органы имеют привилегированное положение. В связи с этим вопрос о законодательной обоснованности такого положения выше- указанных субъектов становится всё более актуальным. При изучении конкретных статей Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, регулирующих возможность отчуждения имущества, возникает ряд вопросов, касающихся противоречий между указанными нормативными правовыми актами. Государство, субъекты РФ и муниципальные образования являются субъектами не только публичного, но и гражданского (частного) права. Конституцией РФ закреплены базовые принципы института права собственности в нашем государстве. Часть 3 ст. 35 Конституции РФ гласит: «Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами»; «Никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда». Федеральное законодательство РФ предусматривает особые случаи, когда это право может быть ограничено. Такая же идея закреплена и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ст. 1: «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишён своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права». В данной статье предусматривается факт, в силу которого положение о защите собственности не умаляет права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми.

Согласно ст. 8 Конституции РФ, «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Частью 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ закреплено равноправие всех субъектов: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная об- ласть, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами». Однако иные федеральные законы предусматривают случаи, когда публичные образования имеют привилегированное положение в части данных предписаний.

Например, в ст. 32 ЖК РФ и в ст. 239 ГК РФ предусмотрено принудительное изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В то же время, согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Следовательно, принудительное отчуждение имущества, принадлежащего лицу на праве частной собственности, согласно Конституции РФ, возможно только для государственных нужд и при соблюдении определённых условий. Согласно Жилищному кодексу РФ (ст. 32), одним из оснований прекращения права собственности на жилое помещение является изъятие земельного участка, на котором находится это жилое помещение, для государственных или муниципальных нужд. Об этом основании говорится также в ГК РФ (ст. 239) и ЗК РФ (ст. 49). Различие заключается в том, что в указанных статьях речь идёт о прекращении права собственности на недвижимое имущество вообще, а в ст. 32 ЖК РФ – о такой разновидности недвижимого имущества, как жилые помещения.

Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено, во всех случаях носит возмездный характер и может осуществляться посредством выкупа государственным или муниципальным образованием либо путём продажи с публичных торгов. Порядок организации и проведения публичных торгов установлен ст. 447 – 449 ГК РФ.

В свою очередь, положения о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд содержатся в гл. 17 ГК РФ, гл. VII, IX ЗК РФ. Следует учесть мнение С.В. Орлова и М.А. Кисляковой, считающих, что, несмотря на то, что исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника содержится в ст. 235 ГК РФ, выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд не вошёл в него.

В данном случае речь идёт лишь о последствиях, то есть об изъятии недвижимости, находящейся на таком участке. Это обстоятельство создаёт препятствия правоприменителю в реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (где земельный участок является главной ве- щью, а иная недвижимость – принадлежностью), закреплённого в пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и отчасти в ст. 130 ГК РФ.

Нельзя обойти вниманием и то противоречие, которое содержится в ГК РФ и ЗК РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда. Согласно ст. 49 и ст. 55 ЗК РФ, «принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда». Из положения ст. 279 ГК РФ следует, что изъятие для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании решения исполнительного органа власти. Решение суда необходимо в случае, если между исполнительным органом власти и гражданином или юридическим лицом не достигнуто соглашение о выкупе земельного участка, в том числе о выкупной цене (ст. 282 ГК РФ).

В результате существования в законодательстве указанного противоречия остаётся весьма неясным механизм изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления производят изъятие земельных участков на основании своего решения или поста- новления, что приводит к нарушению Основного Закона нашего государства – Конституции РФ.

В этом случае следует обратиться к практике применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия. В соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия».

Для устранения этих пробелов в законодательстве, согласно ст. 125 Конституции РФ, по запросу Конституционный Суд РФ уполномочен дать толкование Конституции Российской Федерации, тем самым раскрыв понятие «государственные нужды» в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и обозначив права муниципальных органов на изъятие имущества в своих нуждах. В частности, предусмотреть осуществление изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд на основании судебного решения, поскольку при указанных действиях затрагиваются гарантированные Конституцией РФ права граждан на владение, пользование, распоряжение имуществом, принадлежащим на праве частной собственности. Тем не менее нельзя умалять возможность муниципальных образова- ний в принятии решений, касающихся отчуждения имущества, и объединять их с государственными нуждами.

В связи с этим думается, что целесообразно внести поправку в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и расширить применение этого пункта не только для государственных целей, но и для муниципальных.