Проблемы правоспособности и действенности жилищного контроля

В течение последних десятилетий, в правовом регулировании жилищных отношений происходили масштабные изменения, связанные с передачей государственной собственности в частные руки и, как следствие, возложение на собственников помещений расходов по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов, возможность выбора управляющей организации на конкурентной основе и заключения с ней договора на управление многоквартирным домом.

За последние годы выросло число недобросовестных управляющих организаций, а также граждан, которые до сих пор не готовы надлежащим образом управлять общим имуществом домов, в которых они проживают.

Следствием указанных изменений является необходимость осуществления публичного контроля за содержанием общего имущества, предоставлением коммунальных услуг и сохранностью жилого фонд.

Так как качество эксплуатации жилищного фонда является приоритетным вопросом для органов исполнительной власти регионов и органов местного самоуправления, то для решения данной проблемы в жилищное законодательство внесены положения о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле. Данные положения определяют деятельность органов исполнительной власти регионов и органов местного самоуправления по контролю за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, в том числе и в части общего имущества.

Законодательство о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле, по сути, не успев возникнуть, неоднократно изменялось и дополнялось, однако далеко не всегда подобные изменения можно было считать качественными и юридически корректными. Продолжается реформирование соответствующего законодательства и сегодня.

Так, в результате изменений, внесенных в ст.20 Жилищного Кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» было законодательно сформулировано понятие государственного жилищного надзора, полномочия по осуществлению которого возлагаются на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Контрольные полномочия органов местного самоуправления предусмотрены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 - 16, 17.1). Однако порядок реализации контрольной деятельности органов местного самоуправления впервые получил правовую регламентацию только после вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ). В частности, указанным Федеральным законом урегулированы виды и сроки мероприятий по контролю, особенности оформления их результатов, организация взаимодействия органов власти при осуществлении проверок.

Федеральным законом от 25 .06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» было установлено определение муниципального жилищного контроля, полномочия по осуществлению которого возложены на органы местного самоуправления.

Согласно ч.1 ст.4 ЖК РФ отношения по поводу осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля включаются в круг отношений, регулируемых жилищным законодательством. Данные изменения законодательства не могут не вызвать определенных вопросов, связанных с теоретическим осмыслением и практической реализацией соответствующих норм.

Так, ст.20 ЖК РФ определено, что государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль призваны предупреждать, выявлять и пресекать различные нарушения законодательства, касающиеся использования и содержания жилых помещений, общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, поэтому, несмотря на то, что в соответствии со ст. 11 ЖК РФ защита жилищных прав, по общему правилу, осуществляется судом, однако в случаях, предусмотренных Жилищным кодексом или иным федеральным законом, защита жилищных прав может осуществляться и в административном порядке.

В связи с этим встает вопрос о сущности таких понятий, как «надзор»

и «контроль» применительно к жилищной сфере.

В юридической науке существует мнение, что расхождение между двумя этими понятиями условны. Однако большинство юристов, а вместе с ними и ученых, полагают, что термины «контроль» и «надзор» используются для обозначения схожих понятий, но понятие контроля шире понятия надзора.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ разграничение между контролем и надзором определяется, прежде всего, не с точки зрения объема полномочий проверяющих органов и перечня подконтрольных субъектов, как это делается в теории, а в зависимости от тех органов, которые осуществляют соответствующую деятельность: согласно ст.20 ЖК РФ жилищный надзор осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъектов РФ, а жилищный контроль в принципе может производиться как государственными органами, так и органами местного самоуправления.

Таким образом, предполагается, что проверки соблюдения соответствующих обязательных требований в рамках государственного жилищного надзора могут проводиться относительно жилищного фонда независимо от формы собственности, между тем, как муниципальный жилищный контроль касается лишь проверок соблюдения требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда, представляющего собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям (п.3 ч. 2 ст. 19 ЖК РФ).

Однако, это никак не согласуется с нормой пункта 1.1 статьи 165 ЖК РФ, предоставившей право органу местного самоуправления, независимо от наличия в многоквартирных домах жилых помещений муниципального жилищного фонда, проводить проверку деятельности управляющей организации на основании обращений о невыполнении ею условий договора управления многоквартирным домом.

Это отражает то, что в действующем законодательстве и подзаконных актах отсутствует четкое разграничение между формами собственности жилищного фонда, применительно к которому осуществляются проверки государственным жилищным надзором и муниципальным контролем.

Вместе с тем, государственный жилищный надзор, если исходить из формального толкования законодательства, может производиться и в отношении муниципального жилищного фонда, что также в существенной мере стирает границы рассматриваемого различия.

Также при анализе ЖК РФ возникают вопросы, связанные с предметом проверки и полномочиями органов, осуществляющими государственный жилищный надзор и органов, осуществляющими муниципальный жилищный контроль.

Так, согласно частей 1 и 1.1 ст. 20 ЖК РФ, обе деятельности направлены на организацию и проведение проверок соблюдения нормативных актов в жилищной сфере различными субъектами.

Более того, предмет муниципального жилищного контроля в ч.1.1 ст.20 ЖК РФ определен лишь в общем виде, не столь детально, как предмет государственного жилищного надзора. а части 5 и 6 ст.20 ЖК РФ устанавливают фактически одинаковую компетенцию должностных лиц органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Несмотря на то, что муниципальный жилищный контроль осуществляется в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами (ч.2.1. ст. 20 ЖК РФ), указанная ситуация приводит к тому, что в подзаконных нормативных актах сфера муниципального жилищного контроля определяется, по сути, также, как и сфера государственного жилищного надзора с поправкой на то, что деятельность по муниципальному жилищному контролю осуществляется на территории соответствующего муниципального образования. И как правило, обращения о нарушениях законодательства, поступающие в государственную жилищную инспекцию по субъекту РФ, зачастую переадресуются в тот орган муниципального жилищного контроля, на территории которого находится подконтрольный объект для проведения проверки и принятия решения в соответствии с его компетенцией.

Данное положение дел свидетельствует о дублирующих друг друга полномочиях государственных и муниципальных органов, неэффективном распределении обязанностей. Более того, в некоторых подзаконных нормативных актах субъектов закреплен именно такой порядок проведения совместных проверок, когда заявление органом государственного жилищного надзора направляется в орган муниципального жилищного контроля «для рассмотрения и принятия решения в соответствии с его компетенцией».

Еще одной немаловажной особенностью при осуществлении непосредственно муниципального жилищного контроля, является недостаточность либо отсутствие административных рычагов воздействия в отношении лиц, допустивших нарушение обязательных требований, установленных законодательством.

В соответствии со статьей 20 ЖК РФ муниципальные жилищные инспекторы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) не содержит норм, позволяющих органам муниципального жилищного контроля осуществлять административное производство по делам о тех или иных правонарушениях.

В соответствии с ч.7 ст.28.3 КоАП РФ должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе лишь составлять протоколы о некоторых административных правонарушениях, указанных в данной норме, при условии, если существует закон субъекта РФ, по которому они вошли в данный перечень.

Практика, пусть еще небольшая, осуществления муниципального жилищного контроля подтверждает необходимость наделения органов местного самоуправления полномочиями по составлению протоколов по отдельным категориям дел, связанным с контролем за использованием и сохранностью жилищного фонда, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.

С недавнего времени встал очередной вопрос в области надзора и контроля в жилищной сфере. Связано это с введением с 01.05.2015 лицензирования деятельности управляющих компаний по управлению многоквартирными домами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

В отношении таких организаций государственный жилищный надзор будет заменен лицензионным контролем в силу прямого указания законодательства. Осуществлять данный контроль также будут государственные жилищные инспекции наряду с частичным сохранением функций по государственному жилищному надзору. Однако относительно муниципального жилищного контроля, его проведения либо непроведения в отношении управляющих компаний, получивших лицензию, после 01.05.2015 каких-либо четких положений в законодательстве не содержится.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что существующие вопросы, в основном, возникают при осуществлении муниципального жилищного контроля, которые касаются отсутствия:

четкого разграничения между формами собственности жилищного фонда, применительно к которому осуществляются проверки государственным жилищным надзором и муниципальным контролем;

четкого определения предмета проверки муниципального жилищного контроля;

четкого разграничения полномочий при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

административных рычагов воздействия в отношении лиц, допустивших нарушение обязательных требований, установленных законодательством.

Таким образом, для повышения эффективности муниципального жилищного контроля, обеспечения пресечения и недопущения нарушений обязательных требований, обеспечения всесторонней защиты прав и законных интересов как собственников жилых помещений, так и субъектов предпринимательской деятельности в сфере управления жилищным фондом, необходимо не только привести в соответствие жилищное законодательство на всех уровнях, но и наделить должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный жилищный контроль, полномочиями по возбуждению административного производства.

"Экономика и социум" №6(19) 2015