Проблемы правового обеспечения проведения реформ в сфере градостроительства и землепользования

А.А. Колтаков заместитель начальника управления по земельным ресурсам и землеустройству города Новокузнецка

Любая смена общественно-политического строя не обходится без социальных потрясений, связанных с коренной перестройкой всех отраслей экономики страны и сложившихся взаимоотношений между ее гражданами, между гражданами и государством. Для успешного проведения необходимых реформ крайне важно создать такую правовую базу, которая обеспечила бы беспрепятственное их развитие в максимально короткие сроки, сократив до минимума все негативные последствия переходного периода для граждан страны. Эта ар-хисложная задача стоит в первую очередь перед людьми, работающими над созданием федеральных законов, определяющих пути и темпы развития проводимых реформ. Проанализировав всю законодательную базу за последние десятилетия в сфере градостроительства и землепользования, можно сделать определенные выводы, порой очень неутешительные.

Попробуем вместе разобраться, на чем же основаны такие выводы? За годы перестройки в сфере земельных отношений была создана определенная правовая база, которая позволила пройти огромный путь от государственной формы собственности на землю до частной, от символической платы за землю до одного из важнейших источников пополнения бюджетов различных уровней. Однако основная задача земельной реформы так и не была достигнута – мы не смогли создать настоящего хозяина на земле, уверенного в завтрашнем дне, способного прокормить население страны, рационально и бережно использовать земельные ресурсы.

Еще печальнее положение, сложившееся в сфере градостроительства. Здесь наблюдается непростительное «топтание на месте». За годы перестройки были приняты два градостроительных кодекса, содержащие положения, в которых воплощались такие, порой революционные для России идеи, как публичные слушания и обсуждения, обязанность разработки и обновления всей градостроительной документации и так далее. Однако полное отсутствие в постсоветское время (за редким исключением) финансирования разработки градостроительной документации бюджетами всех уровней, развал территориальных проектных и научно-исследовательских институтов, как следствие – отток подготовленных специалистов в другие отрасли народного хозяйства, привели к неспособности общества в целом решить поставленные градостроительными кодексами задачи в намеченные сроки и объемах. Законотворцы не смогли адекватно оценить состояние дел в градостроительстве, подготовить необходимые законы и задать требуемый темп развитию градостроительства в целом. Сам за себя говорит тот факт, что архитекторы и строители до сих пор вынуждены пользоваться СниПами 70-х и 80-х годов прошлого века, давно не соответствующими ни современным строительным технологиям, ни потребностям и возможностям населения страны.

Дальнейшее развитие реформ показало неразрывность вопросов землепользования и застройки территорий. Первоочередным стал вопрос разработки на местах Правил застройки и землепользования. Вот тут-то обнажились все несоответствия и нестыковки Земельного, Градостроительного и Жилищного кодексов Российской Федерации. На наш взгляд, это прежде всего связано со слабой проработкой издаваемых законов на федеральном уровне. Простое заимствование законодательства у развитых стран без учета местной специфики и сложившегося менталитета делает эти законы трудновыполнимыми. Так, резкое расслоение общества создало определенный слой людей, занимающих активную жизненную позицию и негативно настроенных на все, происходящее в стране. Это, как правило, пожилые люди пенсионного возраста, имеющие достаток ниже среднего. Положения Градостроительного кодекса об обязательном проведении публичных слушаний и выявлении мнения жителей воспринимаются этой категорией людей как шанс выразить свое несогласие со всем происходящим вокруг их. Этот негатив распространяется практически на любое новое строительство, а любая попытка обсуждения для будущих застройщиков превращается в скандал и в дальнейшем – в поток жалоб активных жителей во всевозможные инстанции. Такие ситуации приобретают уже политический окрас, а, как известно, в России политике закон не указ. Столкнувшись с таким положением дел, любой мэр сто раз подумает, прежде чем принять решение о строительстве, даже если все нормативы соблюдены.

Отставание или полное отсутствие сопутствующих пакетов законов, которые раскрывали бы механизм, позволяющий исполнять принятые нормативные акты, зачастую отсутствие подготовленной финансовой базы делают издаваемые законы малоэффективными. Такова судьба Земельного кодекса и градостроительных кодексов, как старого, так и нового. Наглядным примером служит программа мероприятий по применению положений Градостроительного кодекса Российской Федерации на 2005–2006 годы, разработанная Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Процент выполнения этой программы не выдерживает никакой критики, хотя в нее не вошла и половина мероприятий, необходимых для реализации этого кодекса.

В нашей жизни все взаимосвязанно. Нельзя в эпоху перемен проводить реформу в одном направлении, например земельную, не меняя или не корректируя законы, касающиеся градостроительства, имущественных, жилищных и прочих отношений. Создается такое впечатление, что законодатель старается в срочном порядке провести реформы по всем направлениям, но мало озабочен их увязкой между собой. Принятие один за другим кодексов, которые только в общих чертах декларируют, как должно быть, но, не объясняют, как это сделать без требующегося финансирования и соответствующего механизма, только дискредитирует сами законы и порождают непонимание в обществе необходимости проведения реформ, тем самым создавая излишнюю напряженность среди населения. Существующая в нашей стране практика – любой сырой закон, пройдя обкатку на местах, выявляет все свои недостатки и затем путем принятия соответствующих поправок становится лучше (на самом деле закон становится только действующим) – порочна. Пока собираются поправки, увязывающие новый закон с другими законами, те, в свою очередь, кардинально меняются. За это время происходят тысячи судебных разбирательств, создаются десятки правовых коллизий, помогающих, например, нерадивым землепользователям частично или полностью уклоняться от платы за землю. Порой законодатель забывает о необходимости постоянной связи между теорией и практикой на местах. Прежде чем издавать новый закон в развитие реформы необходимо проанализировать состояние дел в реформируемой отрасли по всей России, выяснить, насколько действенным оказался предыдущий закон, выполнены ли все его условия, на которые будет опираться новый закон.

Также порочна практика возложения на местные бюджеты финансирования проводимых на федеральном уровне реформ. Большинство местных бюджетов еле-еле сводят концы с концами, финансируя системы жизнеобеспечения поселений, работают по принципу «нам бы день простоять, да ночь продержаться». В таких условиях ни о каком финансировании долгосрочных программ, даже если они обещают в будущем пролить золотой дождь в местные бюджеты, не может быть и речи, потому что деньги нужны сейчас.

Требует более глубокого изучения и обсуждения сама идея (или идеология) нового закона. Помимо этого, требуется тщательно проанализировать, насколько необходим закон и своевременно его принятие на данном этапе.

Казалось бы, идея Земельного кодекса, которая «звучала» в статье 30, о том, что все участки под новое строительство предоставляются исключительно через аукционы, ликвидирует проблему коррупции в органах власти и предоставляет равные права всем желающим принять участие в строительстве. На самом же деле все происходит совсем по-другому. Во-первых, доступ к строительству получат единичные, самые крупные организации (таких в каждом городе может быть одна или несколько), имеющие очень большие деньги. Десятки же мелких и средних организаций, занятых в строительном бизнесе, будут находиться на субподряде у монополистов и им удастся в лучшем случае сводить концы с концами. О создании конкуренции в строительном бизнесе можно будет забыть. Во-вторых, все деньги, которые пойдут на оплату аукциона, войдут в себестоимость того же жилья, поэтому чем большие суммы будут вложены, тем недоступнее станет жилье для основной части населения.

Что это? Очередная непродуманность или желание расчистить путь для вложения лишних денег, которые имеет центр, в регионы. Причем все доходы от использования ресурсов регионов будут уходить обратно в центр, таким образом, интересы последних абсолютно не принимаются во внимание.

Еще одна немаловажная проблема, в частности законов, касающихся градостроительства и землеустройства, – их невероятная сложность, запутанность и несогласованность. Даже специалисты порой заходят в тупик, не говоря уже о простых гражданах. Отсутствие подзаконных актов, инструкций, справочников, межведом- ственных методических разработок обуславливает разночтения и создает правовые коллизии как между самими исполнительными органами, так и между исполнительными органами и гражданами. Вроде бы «объект недвижимости» – простое понятие, но и его трактовка вызывает массу вопросов к законодателю. Определение, данное этому понятию в Гражданском кодексе, которое гласит, что это объект неразрывно связанный с землей и его перемещение несоразмерно с затратами, неполное. Остаются невыясненными, например, следующие вопросы:

• •    какой орган уполномочен определять неразрывность с землей;

• •    какой методикой руководствоваться в случае необходимости доказывать в суде несоизмеримость затрат;

• •    будет ли являться незавершенным строительным объектом и, соответственно, обладать статусом объекта недвижимости свайное поле;

• •    если органы юстиции выдают свидетельство на право собственности на такой объект недвижимости, как, скажем, водопроводная труба, сохранится ли за ней статус объекта недвижимости, если за ненадобностью труба будет отключена. Согласно Гражданскому и Земельному кодексам Российской Федерации объекту недвижимости отводится земельный участок, необходимый для его обслуживания, но по СН 456-73 (Нормы отвода земель для магистральных водоводов и канализационных коллекторов) земельные участки отводятся только под обслуживание колодцев, но не самих труб.

Таких примеров любой специалист может привести десятки. Законодательная невнятность или просто пробелы в законодательстве затягивают время оформления разрешительной документации на строительство или оформление землеустроительных дел на непростительно долгое время. Помимо потери времени, заказчик несет и большие финансовые затраты на оформление всевозможных справок, взятки и так далее. Это с одной стороны, а с другой – в течение всего времени прохождения длительной процедуры согласования документации за- казчик имеет возможность не платить за землю – один из основных источников пополнения бюджета. Желание сэкономить время и средства толкает российских граждан, прошедших невероятно трудную школу борьбы с государством за свое выживание, на нарушение законов: самовольное строительство, пользование земельными участками без соответствующих документов и т. д. В попытках бороться с такими явлениями вдруг обнаруживается, что вся система контроля за подобными нарушениями полностью разрушена. В кодексах на этот счет – только общие декларативные слова, других же федеральных законов, предписывающих реально на местах осуществлять контрольные функции, нет.

Вот и получается, что, например, в городе Новокузнецке на 600 тысяч человек – два федеральных чиновника, имеющих право составлять протоколы за подобные правонарушения в сфере землепользования, и ни одного, имеющего полномочия наказывать за нарушения в сфере строительства. Так, в Кемеровской области лишь 21 июня 2006 года вышло распоряжение коллегии администрации Кемеровской области о создании инспекции государственного строительного надзора по Кемеровской области. Как будет работать вновь созданная инспекция на местах, покажет время, а пока в случае нарушения в сфере строительства надо обращаться в областной центр к полномочному областному чиновнику либо решать вопрос в судебном порядке. Если же нарушитель является юридическим лицом, то также необходимо обращаться в арбитражный суд областного центра. Складывается парадоксальная ситуация – органы местного самоуправления лишены возможности реально контролировать использование своих земель. Возникают вопросы, не делается ли это специально и кому это выгодно. Излишняя централизация властных полномочий в федеральных структурах, которые не в силах их реализовать в полном объеме по причине своей малочисленности и удаленности от мест применения таковых, создает благоприятную среду для возникновения коррупции, но при этом основная задача государственных органов не выпол- няется. Поясню на примере. Многие федеральные структуры имеют своих представителей, причем всего лишь несколько человек, только на уровне субъекта федерации. Представители располагаются в областном или краевом центре, а чтобы сдать документ на согласование порой надо проехать до 500 километров, добираясь от окраины субъекта до центра. Заметьте, ехать предстоит не по Рублевскому шоссе, а по дорогам российской глубинки. Народу много, а чиновников мало, вот и лежат дела по полгода, а то и больше. Судите сами, какова эффективность такого органа и какой ценой народ получает согласование необходимой документации. Абсурдность этой ситуации всем понятна, но делегировать часть полномочий на места не собираются ни депутаты, ни тем более исполнительная власть.

Примечателен разговор, состоявшийся в Москве с одним из разработчиков Земельного кодекса. Когда его спросили, почему в кодексе не предусмотрена ответственность за то, что землепользователь, обязанный законом взять землю в аренду или собственность, не делает ни то, ни другое, законотворец был искренне удивлен тем, что кто-то может не исполнять принятый законодательный акт. Такое впечатление, что он родился и живет не в России. Из-за одного лишь этого упущения местные бюджеты и бюджеты субъектов федерации потеряли сотни миллионов рублей по причине невнесения арендной платы за землю. Поэтому всем законодателям, участвующим в разработке законов, особенно касающихся сборов налогов, необходимо в обязательном порядке вводить статьи, предусматривающие меры воздействия в случае невыполнения принятых законодательных актов, одновременно в Административный и Уголовный кодексы Российской Федерации. Это повысит ответственность как чиновников, так и граждан за исполнение законов.

Отдельно следует сказать о существующей в нашей стране судебной системе. Приведу только один пример. В установленном законом порядке администрация города Новокузнецка пыталась снести два са- мовольно выстроенных частными лицами гаража. Итог: за два года – четыре судебных заседания, которые администрация города выиграла. После этого долго решались вопросы оплаты техники, задействованной на разборке гаражей и вывозе железобетонных плит, а также велись поиски места, где эти плиты можно было бы хранить. Естественно, что работать в долг желающих нет, а оплачивать работу в таких случаях должны самовольные застройщики. Такие вопросы опять же решаются в судебном порядке, и неизвестно, когда это произойдет. А теперь представим, что таких нарушителей десятки, если не сотни, в год. Сколько человек должна содержать администрация города в своем правовом управлении, чтобы проделать такой объем работы? Присутствуя лично на некоторых судебных заседаниях, на которых рассматривались вопросы застройки и землепользования, я пришел к выводу о том, что большой объем информации, необходимой для принятия правильного решения, и сложность рассматриваемых вопросов требуют подготовки части судебного корпуса специально для работы с такого рода делами.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что исполнение всех вновь издаваемых законов на всех уровнях должно проходить определенные стадии: