Проблемы правового регулирования использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без их предоставления или установления сервитута

Появление в связи с масштабными изменениями в земельном законодательстве, внесенными Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», института «разрешительного» использования земельных участков, находящихся в государственной собственности без их предоставления или установления сервитута, привело к возникновению существенных коллизий, обусловленных неоднозначным толкованием этих норм Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) при их применении во взаимосвязи со смежным отраслевым законодательством, в частности, с нормами Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ).

Являясь специальными по отношению к общим нормам земельного законодательства, нормы ЛК РФ не были затронуты при формировании в системе земельного права института разрешительного землепользования. Отсутствие прямой нормативной взаимосвязи, указывающей на возможность предоставления лесных участков в порядке главы V.6 ЗК РФ, на практике повлекло для граждан значительные сложности при их обращении с заявлениями о выдаче соответствующих разрешений к ор- ганам, уполномоченным в сфере предоставления лесных участков.

В большинстве случаев отказы государственных органов в выдаче разрешений на использование лесных участков мотивированы отсутствием полномочий соответствующего органа в регионах либо неприменимостью в целом норм главы V.6 ЗК РФ к отношениям в сфере лесопользования.

Правомерен ли такой отказ? Представляется, что нет. Аналогичный ответ дает и судебная практика, активно формирующаяся в различных судебных округах, в частности, при рассмотрении споров о признании незаконными отказов в выдаче разрешений для осуществления ремонта линейных объектов.

Исходя из системного толкования норм лесного и земельного законодательства в их тесной взаимосвязи суды признают возможность применения к отношениям в сфере лесопользования общих норм главы V.6 ЗК РФ и удовлетворяют требования заявителей о признании отказного решения государственного органа незаконным. В судебных актах также отмечается, что государственные органы, осуществляющие делегированную им согласно существующему законодательству функцию по предоставлению прав на лесные участки, обладают достаточными полномочиями для выдачи соответствующего разрешения.

В случае с линейными объектами применение норм земельного законодательства к рассматриваемым правоотношениям напрямую исходит из положений статей 9, 24 и 45 ЛК РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 24 ЛК РФ использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков. Согласно части 3 статьи 45 ЛК РФ лесные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линейные объекты, предоставляются на правах, предусмотренных статьей 9 ЛК РФ, лицам, имеющим в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении такие линейные объекты.

В свою очередь, статьей 9 ЛК РФ устанавливается, что право пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ. А поскольку применительно к рассматриваемым отношениям иное положениями ЛК РФ не предусмотрено, суды, разрешая подобные споры, обосновано также руководствуются нормами ЗК РФ.

Позиция арбитражных судов по вопросу полномочий на выдачу разрешений основана на утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года № 1244 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее – Правила № 1244), предусматривающих выдачу разрешений органом, уполномоченным на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обеспечивая применение этой нормы с учетом специфики распределения полномочий по распоряжению лесными участками в соответствии со статьей 83 ЛК РФ.

Аналогичным образом в 2016–2017 го- дах разрешены споры арбитражными судами Северо-Западного, Поволжского и Западно-Сибирского округов (дела № А44-8550/2016, № А49-6004/2016 и № А75-14842/2015 соответственно).

Подтверждение судами применимости института разрешительного использования земельных участков к отношениям в сфере лесопользования, в свою очередь, дает возможность более пристально рассмотреть проблему необходимости адаптации действующего нормативного правового инструментария, регулирующего непосредственно порядок выдачи разрешений на использование земель, с учетом специфики лесного законодательства.

Действующими в настоящее время Правилами № 1244 предусмотрены единый порядок обращения граждан с заявлениями о выдаче разрешения на использование земельного участка, а также требования к содержанию разрешения и основания для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения.

Учитывая возможность применения норм главы V.6 ЗК РФ к смежным отраслям законодательства, регулирующим отношения по землепользованию, в частности, к отношениям в сфере лесопользования, наличие единого административного порядка выдачи разрешений создает предпосылки для возникновения споров о необоснованности отказа, формально мотивированного в соответствии с Правилами № 1244.

В частности, пунктом 9 Правил № 1244 в качестве одного из оснований для отказа в выдаче разрешения предусматривается отказ в случае, если испрашиваемый земельный участок предоставлен иному физическому или юридическому лицу. Такое ограничение, будучи естественным с точки зрения распоряжения земельными участками исходя из приоритета вещного права, отнюдь не является таковым с учетом специфики лесного законодательства, обусловливающей возможность многоцелевого использования лесных участков.

Представляется, что в и случае подобного, достаточно вероятного спора формаль- ный запретительный подход должен уступить системному толкованию норм лесного и земельного законодательства, учитывающему специфику отношений в сфере лесопользования, одним из принципов которого является рациональное многоцелевое использование лесов.

Аналогичный подход был применен Арбитражным судом Дальневосточного округа при рассмотрении спора о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр по основанию нахождения испрашиваемого лесного участка в аренде у третьего лица для целей заготовки древесины 1. Исходя из приоритета норм специального законодательства, регулирующего вопросы лесопользования на основе принципа обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, для удовлетворения потребностей Общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ), с учетом видов разрешенного использования лесов (ст. 25 ЛК РФ), в отсутствие запрета на предоставление лесных участков разным лесопользователям для осуществления разных видов деятельности, судом сделан вывод о возможности такого ограничения только в случае, когда одновременное многоцелевое пользование одним лесным участком невозможно.

В таких обстоятельствах, учитывая отсутствие в деле доказательств невозможности одновременного использования спорного лесного участка несколькими лесопользователями, суд пришел к выводу о незаконности отказа в выдаче разрешения на использование лесного участка для целей геологического изучения недр в порядке главы V.6 ЗК РФ.

Подобное толкование является применимым и к другим предусмотренным статьей 39.33 ЗК РФ случаям, допускающим использование земельных участков без их предоставления или установления сервитута.

Выявление иных коллизий при наличии в хозяйственном обороте существенного запроса на применение института использования земельных участков без их предоставления и установления сервитута, с учетом демонстрируемого уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственную функцию по предоставлению прав на лесные участки в регионах достаточно консервативного подхода к его практической реализации, является только вопросом времени. Дальнейшее развитие нормативного правового инструментария для целей регулирования рассматриваемого института является приоритетным вопросом его скорейшей интеграции в систему норм российского законодательства. Катализатором этого процесса может выступить правоприменительная практика арбитражных судов при условии сохранения текущих тенденций к формированию системного подхода к разрешению споров по такой категории правоотношений.