Проблемы правового регулирования ограничения конституционного права на выезд из Российской Федерации как мера обеспечения исполнения налоговых обязательств

Вопросы ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина особенно актуальны в развитом гражданском обществе. Особенно важным представляется четкое обеспечение соблюдения прав человека и гражданина не только при судопроизводстве, но и на стадии исполнительного производства. Исследуемый вопрос актуален так же и потому, что государство нуждается в эффективном осуществлении своих полномочий, это становится возможным только при надлежащем исполнении гражданами своих конституционных обязанностей, одна из которых уплата установленных законом налогов и сборов.

Цель научного исследования - раскрытие некоторых проблем правового регулирования ограничения конституционного права на выезд из Российской Федерации для должников по налоговым обязательствам.

Обязанность по уплате налогов и сборов, установленных законом, закреплена в Конституции Российской Федерации за каждым. Налоговые органы в целях обеспечения нормальной деятельности государства и своевременного поступления денежных средств в государственный бюджет наделяются контрольными полномочиями по сбору денежных средств.

Мероприятия по эффективному осуществлению своих функций налоговыми органами разнообразны. Все они направлены на реализацию конституционно значимых целей. Всегда исполнение таких функций связано с ограничением прав граждан. Конституционные права и свободы граждан – это основополагающие права, ограничение которых либо недопустимо, либо возможно в случаях прямо предусмотренных законом. Такие права признаются высшей ценностью. Ст. 27 Конституции Россий- ской Федерации и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 предусматривают, что право свободного выезда из страны закреплено за каждым. И в силу п. 3 ст.55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вопрос ограничения конституционного права на выезд за пределы Российской Федерации важен и актуален. Это подтверждается неоднократными подробными разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации положений Федеральных законов, предусматривающих такое ограничение на соответствие Конституции Российской Федерации. В связи с тем, что под ограничение попадает важное конституционное право, существует ряд условии и особый порядок реализации ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве».

Одним из таких условий является наличие судебного разбирательства. Ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Во исполнение этого положения Конституции судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации только на основании судебного акта. Указанные положения рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 03.07.14 № 1561-О, № 1563-О. Судом справедливо была подмечена невозможность заочного ограничения прав должника на выезд до его извещения о возбуждении в отношении него исполнительного производства и до начала течения срока добровольного исполнения судебного постановления.

В силу ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина имеет в качестве своего предела воспрепятствование реализации прав и свобод других лиц. Возникающие коллизии о том, чьим правам (взыскателя или должника) отдавать предпочтение, не могут решаться путем предоставления защиты одним правам в нарушение других, равноценных по своему конституционному значению. В том случае, когда взыскателем выступает налоговый орган в лице Российской Федерации, казалось бы, интересы государства должны быть на первом месте, но даже с учетом того, что неисполнение обязанности по уплате налогов и сборов ставит под угрозу эффективность исполнения конституционно значимых целей государства на проведение социальной политики, выплату заработной платы и других, права должника не могут быть ущемлены. Соразмерная защита на основе баланса конституционных ценностей – возможна лишь при наличии судебного рассмотрения таких дел. Такое ограничение прав должника в первую очередь направлено на обеспечение исполнимости судебных постановлений и не нарушает права граждан- участников исполнительного производства [1].

Налоговые органы согласно ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» могут обращаться с заявлениями об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации в судебном порядке, если исполнительный документ не является судебным актом. Тем самым обеспечивается и гарантируется защита и соблюдение прав должника.

Возможность обращения с такими заявлениями является обеспечительной мерой, направленной на понуждение должника к полному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе – не судебном акте.

Контрольные функции по соблюдению законодательства о налогах и сборах закреплены за Федеральной налоговой службой и ее территориальными подразделениями. Во исполнение своих полномочий налоговые органы выносят решения о взыскании за счет имущества и денежных средств должника, которые в течение 3 дней направляются судебному приставу-исполнителю согласно ст. 47 Налогового кодекса Российской Федерации. Не только судебный порядок гарантирует права должника, для обеспечения соразмерности накладываемого ограничения с имеющейся задолженностью законодатель предусмотрел размер задолженности свыше 10 тысяч рублей.

Судебный прецедент официально не источник права, при этом именно судебная практика позволяет проследить эффективность и реализуемость положений законодательства. Результаты рассмотрения заявлений налоговых органов об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации в субъектах складываются неоднозначно (на наш взгляд это вызвано различным толкованием положений законодательства и необходимостью его совершенствования).

Свердловский областной суд в обзоре практики при отказе в удовлетворении заявлений, в обоснование своих выводов приводит то, что законодательство не содержит материальных оснований для установления такого ограничения, а норма ст. 67 Федерального закона «Об исполнительном производстве» является процессуальной и не дает оснований для вынесения решений об удовлетворении заявленных требований. Ни закон, ни иные нормативные акты не предусматривают возможность ограничения прав должника на выезд из Российской Федерации, если им не исполняется исполнительный документ, выданный несудебным органом [2].

Верховный Суд Республики Башкортостан в обоснование удовлетворения таких заявлений взыскателя ссылается на ст. 1 Закона Российской Федерации «О налоговых органах», которым предусматривается исполнение контрольных функции налогового органа. Временное ограничение выезда из Российской Федерации сопряжено с публичной деятельностью налоговых органов и направлено на обеспечение конституционных целей государства. Также суд обращает внимание на то, что указанная мера может быть применена в случае, если иные меры не привели к должному результату. Судебная коллегия, отказывая в удовлетворении заявления, делает акцент так же на необходимость учета принципа соразмерности объема требований и меры принудительного исполнения, и баланса интересов должника и взыскателя на стадии исполнения [3] Но каким образом определяется соразмерность не указывает и лишь на этом основании отказывает в установлении ограничения на выезд. Нам представляется, что условия об имеющейся задолженности свыше 10 тысяч рублей предусмотренной ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» уже позволяет сделать вывод о том, что мера исполнения соразмерна.

При этом неурегулированность в законодательном порядке формирует неоднозначность в практике применения, ставя в зависимость от мнения судей того или иного региона. Налоговые органы образуют единую централизованную сеть федеральных исполнительных органов на территории России, но обеспечивать исполнение обязательств из-за разной практики вынуждены по-разному. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «Об исполнительном производстве» и Налоговый Кодекс Российской Федерации.

Есть также процессуальные вопросы рассмотрения указанных заявлений. Так районные суды рассматривают указанные заявления в порядке искового производства и в случае неявки должника выносят заочное решение [4, с. 22]. Тогда как ч. 4 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предполагает, что в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Как отмечалось выше временное ограничение на выезд из Российской Федерации сопряжено с публичной деятельностью налоговых органов, и такие заявления должны рассматриваться по правилам гл. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Следовательно, рассмотрение дел в таком порядке не допускает вынесения заочного решения. Аналогичная позиция высказывается Верховным Судом Российской Федерации [5].

Введение в действие Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, казалось бы, должно было решить проблему процессуального порядка рассмотрения вышеуказанных дел. Но фактически рассмотрение такой категории дел не предусмотрено новым кодексом, а гл. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ранее регламентирующая процессуальный порядок, утратила силу.

Можно сделать вывод о том, что практика применения идет впереди законодательного регулирования по вопросам временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, это позволит внести грамотные изменения в действующее законодательство с учетом сложившейся практики.