Проблемы правового регулирования отношений по продаже высвобождаемого недвижимого военного имущества

А.Ю. Козлов юрист

Согласно программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)1 политика управления государственной собственностью строится на принципах строгого соответствия состава государственного имущества публичным функциям. В федеральной собственности до сих пор находится крупнейший массив имущества, функциональное назначение которого не способствует решению стоящих перед государством задач. Одним из инструментов отчуждения излишнего государственного имущества является реализация высвобождаемого недвижимого военного имущества.

Нормативной основой реализации такого имущества являются Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 года № 775 «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли»2 и постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 623 «О порядке высвобождения недвижимого военного имущества»3. Как следует из указанного постановления Правительства Российской Федерации, этот нормативный акт регулирует процедуру отчуждения недвижимого военного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управ- ления за предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в системе федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба.

Согласно установленному Правительством Российской Федерации порядку предприятиями, учреждениями, организациями, а также органами военного управления, за которыми закреплено недвижимое военное имущество, по итогам проводимой инвентаризации ежегодно формируются перечни подлежащего высвобождению недвижимого военного имущества. Эти перечни направляются в федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, для обобщения и последующего представления в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). На основании представленных сводных перечней Росимуществом принимается решение о высвобождении недвижимого военного имущества4. Имущество, в отношении которого принято решение о высвобождении, подлежит либо межведомственному перераспределению, либо реализации.

Российское законодательство не содержит определения понятия «высвобождение», что значительно затрудняет уста- новление правового статуса недвижимого имущества, в отношении которого принято решение о высвобождении.

Согласно пункту 15 Порядка высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 623, «передача покупателю высвобождаемого недвижимого военного имущества, а также списание его с учета балансодержателя осуществляются после перечисления денежных средств продавцу по договору купли-продажи», а в случае продажи имущества на конкурсе – после выполнения условий конкурса.

Таким образом, на момент принятия решения об отчуждении имущества, а также в период организации и проведения предпродажной подготовки и продажи высвобождаемое недвижимое военное имущество является закрепленным на соответствующем ограниченном вещном праве за предприятиями и учреждениями. Соответственно, принятие решения о высвобождении недвижимого военного имущества с последующей реализацией не влечет его изъятие и представляет собой принятое в особом порядке решение о продаже имущества. Можно отметить, что такой порядок в целом аналогичен порядку согласования сделок федерального государственного унитарного предприятия в отношении закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества5.

В то же время рассматриваемый порядок не учитывает существенные различия в полномочиях собственника и правовом режиме имущества, закрепленного на разных ограниченных вещных правах: праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Так, если федеральное государственное унитарное предприятие имеет правовую возможность распорядиться с согласия собственника закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом (статья 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»6), то федеральное государственное учреждение в соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации такой возможности лишено. Одновременно если в отношении имущества, закрепленного на праве оперативного управления, собственник при наличии предусмотренных в пункте 2 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации условий может принять решение о его изъятии, то в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, таких полномочий собственнику не предоставлено.

Как обоснованно обращает внимание судов Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 22 июня 2006 года № 217, «собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения». Таким образом, порядок принятия решения о высвобождении недвижимого военного имущества должен быть скорректирован с учетом установленного законодательством запрета на распоряжение учреждением имуществом, закрепленным за ним, и иму- ществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Согласно пункту 12 Порядка высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 623, продажа высвобождаемого недвижимого военного имущества осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации8.

Отношения по приватизации государственного и муниципального имущества урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»9 (далее – Закон о приватизации). К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным указанным Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства. Приватизация федерального имущества – процесс строго планируемый. Процедура приватизации федерального имущества, установленная Законом о приватизации, предполагает осуществление приватизационных действий исключительно в отношении имущества, включенного в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, утверждаемый Правительством Российской Федерации. Это требование также является одним из ключевых элементов обеспечения информационной прозрачности процесса приватизации. Законом о приватизации установлен исчерпывающий перечень способов приватизации, очередность их применения, детального регламентирована процедура их реализации. Многоступенчатость порядка приватизации прежде всего направлена на обеспечение соблюдения интересов публичного соб- ственника в процессе отчуждения государственного имущества в частную собственность.

Вместе с тем анализ правоприменительной практики показывает, что, несмотря на указание в постановлении Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 623 на необходимость продажи высвобождаемого военного имущества в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, его реализация осуществляется в значительно более упрощенном порядке, в том числе без включения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества. Правоприменители объясняют это обстоятельство тем, что пункт 2 статьи 3 Закона о приватизации содержит норму об изъятии из сферы регулирования данного Закона отношений по отчуждению государственными предприятиями и учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в результате непоследовательного нормативного регулирования процедуры реализации высвобождаемого военного имущества законодателем был создан «смешанный» порядок, имеющий черты как приватизационного, так и общегражданского регулирования. Вполне естественно, что такое смешение создает целый ряд проблем в правоприменительной практике.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере порядок реализации высвобождаемого военного недвижимого имущества целесообразно дифференцировать в зависимости от производного вещного права, на котором оно закреплено. Реализация высвобождаемого военного имущества, находящегося в оперативном управлении фе- деральных государственных учреждений, может осуществляться исключительно в соответствии с законодательством о приватизации, поскольку в связи с установленным в статье 298 Гражданского кодекса Российской Федерации запретом на распоряжение учреждениями закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, отчуждение такого имущества фактически возможно только после его изъятия собственником. Изъятое федеральное имущество становится имуществом казны Российской Федерации, а следовательно, может быть реализовано только в соответствии с законодательством о приватизации, в том числе с учетом установленных требований о внесении имущества в прогнозный план (программу), установленных способов приватизации и порядком распределения денежных средств, полученных от продажи приватизируемых объектов. При этом, учитывая существенную дифференциацию инвестиционной привлекательности объектов высвобождаемого недвижимого военного имущества10, представляется целесообразным дополнение Закона о приватизации положениями, предусматривающими особый, упрощенный порядок отчуждения низколиквидного имущества (критерием может служить размер рыночной цены, определенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности).

Что касается недвижимого военного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, то решение о его высвобождении и реализации целесообразно принимать в общем порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия»11 с учетом особенностей, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2003 года № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия». Этот порядок не имеет существенных различий по сравнению с установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 года № 623.

Помимо изложенного, исходя из содержания права хозяйственного ведения в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, продавцом по сделке купли-продажи должно выступать соответствующее предприятие-правообладатель.