Проблемы правовой основы оперативно-розыскной деятельности и пути совершенствования законотворческой деятельности в этой сфере (к юбилею принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»)

Академия управления МВД России, Москва, Россия, ,

Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia, ,

Введение . Проблемы и пути совершенствования правовой основы оперативно-розыскной деятельности никогда не оставались без внимания основоположников теории оперативно-розыскной деятельности, их учеников и практиков. Они всегда, как до принятия Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» (1992 г.)¹, так и после его отмены и введения в действие Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в 1995 г.², преследовали решение гуманной задачи – создать правовой инструментарий, который, с одной стороны, защищал бы оперативных сотрудников от необоснованных обвинений в нарушении уголовного законодательства и фальсификации результатов оперативно-розыскной деятельности, а с другой – обеспечивал бы соблюдение принципа неотвратимости наказания лица, совершившего преступное деяние.

Результаты исследования . Обсуждение и совершенствование правовой основы оперативно-розыскной деятельности всегда обусловливались ее гуманистической направленностью в правоохранительной системе – защитой правопослушных граждан от криминальных угроз, исходящих от лиц, не желающих жить по общечеловеческим моральным принципам и законам государства (Корухов, 1998: 1). Наряду с необходимостью законодательного урегулирования оперативно-розыскной деятельности нужно было узаконить право на использование при ее осуществлении специальных средств и негласных методов розыска (установления) лиц, виновных в совершении преступлений.

Это стало возможным лишь в 30-х гг. XIX в., с появлением Свода законов Российской империи. В некоторых из этих законов говорилось о правовых основах негласного сыска. Первый руководитель Московской сыскной полиции (1903–1905 гг.) и один из первых российских криминалистов В.И. Лебедев подчеркивал, что современную борьбу с преступностью на профессиональной основе могут вести только те люди, которые оснащены современной техникой, владеют правовыми знаниями и грамотно их применяют (Лебедев, 1912: 12). Спустя десятилетия, например, Д.В. Гребельский, касаясь вопросов правовых основ оперативно-розыскной деятельности, писал, что никто и никогда не отрицает использование специальных сил, средств и методов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности на основе норм права (Гребельский, 1974: 55).

Это суждение интерпретируется и в современной концепции правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, разработанной уже нашими современниками, такими как В.А. Гусев, С.И. Давыдов, Е.А. Доля, Н.С. Железняк, А.В. Земскова, В.Ф. Луговик, Н.В. Павличенко, Б.П. Смаго-ринский, К.В. Сурков, В.Ю. Фролов, А.Е. Чечетин, А.В. Шахматов, А.Ю. Шумилов. Они в своих научных трудах убедительно доказали: все то, что входит в содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляется в рамках правового поля и урегулировано не только в ведомственных нормативных актах, но и ряде других законов и нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти.

Аналогичной позиции придерживались и основоположники теории оперативно-розыскной деятельности ‒ Б.Е. Богданов, Ю.Я. Вольдман, А.Г. Лекарь, В.А. Лукашов, В.В. Сергеев, Г.К. Си-нилов, А.Б. Утевский, А.А. Чувилев. Это свидетельствует о том, что уже давно предложены оптимальные научно обоснованные пути совершенствования Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности». С момента его введения в действие было внесено 83 редакционных изменения и дополнения, и «не всегда в лучшую сторону» (Железняк, 2024: 4).

Чаще всего эти правки концептуально не меняли закон, а сами по себе касались отдельных вопросов, мало влияющих на совершенствование регулирования организации и осуществления оперативно-розыскной деятельности и его качества, проведение оперативно-розыскных мероприятий, работу по делам оперативного учета и с лицами, привлекаемыми к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий. В целом они носили узкоцелевой характер, не затрагивая проблем совершенствования организации оперативно-розыскной деятельности, проведения оперативно-розыскных мероприятий и эффективности правовых основ регулирования ее составляющих. Оставались без внимания такие важные аспекты правового регулирования оперативного документирования, как работа с конфидентами, финансовое обеспечение оперативнорозыскной деятельности, пенсионное и социальное обеспечение негласных сотрудников и ряд других не менее важных вопросов, о которых в открытой публикации говорить нельзя (Галахов, 2022; Третьяков, Павличенко, 2024: 220‒221).

Однако принятие первого и второго законов об оперативно-розыскной деятельности стало важным шагом к продолжению совершенствования нормативно-правовых основ оперативно-розыскной деятельности и подтверждению самостоятельности специального (негласного) направления правоохранительной деятельности. Благодаря этому вновь активизировалась дискуссия о роли правового регулирования организации и тактики оперативно-розыскной деятельности и его совершенствовании, особенно ее негласной составляющей. Высказываемые в рамках дискуссии мнения, как правило, интерпретируют уже давно известные всем суждения (Галахов, 2021; Гусев, 2014: 9‒13; Десятов, 2021: 2‒3). В целом они подчеркивают необходимость переосмысления подходов к системе и содержанию правовой основы оперативно-розыскной деятельности. Этот спор будет продолжаться, пока законодатели не придут к концептуальным подходам в своем понимании, что у субъектов оперативно-розыскной, контрразведывательной и разведывательной деятельности в Российской Федерации различные цели и задачи. Поэтому эти виды деятельности не могут регулироваться единым законом, охватывающим различные правоотношения, возникающие в ходе работы правоохранительных органов и специальных служб в сфере оперативнорозыскной деятельности. Их организацию и тактику логичнее регламентировать ведомственными нормативными актами каждого из субъектов их осуществления и в соответствии с их компетенцией. В качестве же их правовых основ должны быть нормы уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые служат правовыми источниками осуществления оперативно-розыскной деятельности и использования ее результатов в предварительном расследовании и судебном разбирательстве1.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» регулирует работу ряда федеральных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, поэтому его изменения или дополнения недостаточно. Однако все предложения ученых, сделанные в разное время, могут стать основой для итогового нормативного правового документа, необходимость принятия которого, как нам представляется, не вызывает ни у кого сомнений. Например, Н.С. Железняк полагает, что попытки частичных изменений и дополнений в действующую редакцию закона об оперативно-розыскной деятельности могут усугубить противоречия между его положениями и другими законами, «порождая не только научные дискуссии, но и правоприменительные проблемы» (Железняк, 2024: 4).

Учитывая это, необходимо помнить: сила закона заключена не в его существовании, а в гарантии юридической и правовой защиты активности людей, их самостоятельных действий и разумной инициативы2, что в итоге обеспечивает их собственную безопасность. Эта правовая защита особенно нужна тем из них, кто осуществляет негласную оперативно-розыскную деятельность, являясь штатным негласным сотрудником органов внутренних дел. Их работа, как особо специальная государственная служба, регламентируется на основе положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» специальными ведомственными приказами, алгоритмизирующими крайне важные для них вопросы, связанные с определением тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий1. Правовая защита оперативных сотрудников включает в себя различные виды правоотношений, регулируется федеральными законами и ведомственными нормативными правовыми актами. Иными словами, эта защита в их непредсказуемой негласной оперативно-розыскной деятельности носит комплексный характер и базируется на системе юридических норм, предусмотренных различными нормами права, которые и являются ее правовой основой.

Несмотря на уже сложившуюся в теории оперативно-розыскной деятельности структуру ее правовой основы, продолжают оставаться проблемы, которые связаны с давно наметившимся системным кризисом в совершенствовании правовых основ оперативно-розыскной деятельности. К сожалению, нельзя не согласиться с В.И. Третьяковым и Н.В. Павличенко в их суждениях о том, «что роль оперативно-розыскной науки в изменениях и дополнениях, внесенных в оперативно-розыскной закон, была минимальной» (Третьяков, Павличенко, 2024: 221). По результатам проведенного ими опроса можно говорить о том, что 95 % ведущих ученых, занимающихся проблематикой, связанной с совершенствованием оперативно-розыскного законодательства, не привлекались как эксперты к внесенным в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» изменениям и дополнениям, а если привлекались, то однократно (около 5 % респондентов) (Третьяков, Павличенко, 2024: 221). В то же время предложения заинтересованных исследователей по совершенствованию не только положений отдельно взятого закона, а всего оперативно-розыскного законодательства как совокупности ряда федеральных законов, можно свести к следующему:

• -    разработать новую редакцию, отличную от действующего Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;

• -    на основе всех защищенных диссертаций, рассматривающих в своем содержании правовые основы оперативно-розыскной деятельности, сформулировать заслуживающие внимания предложения для их направления в законодательный орган Российской Федерации и руководству МВД России;

• -    создать рабочую группу из представителей (ученых и практиков) различной ведомственной принадлежности, компетентных для работы над новым Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и инициатив по совершенствованию положений других федеральных законов, включаемых в правовую основу оперативно-розыскной деятельности.

Если кратко комментировать вышеприведенные суждения, на наш взгляд, следует подчеркнуть, что изменение редакции Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» потребует одновременных изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы в части тех норм, без которых нельзя осуществлять оперативно-розыскную деятельность и проводить оперативно-розыскные мероприятия, и еще в ряд федеральных законов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность полиции, службы безопасности, внешней разведки, службы исполнения наказаний, государственной охраны и таможенных органов.

Более того, уже существует традиция проводить конференции, посвященные памяти Б.Е. Богданова, К.К. Горяинова, В.А. Лукашова, С.С. Овчинского и ряда других ученых, которые касались в своих исследованиях вопросов взаимосвязи ОРД с некоторыми науками юридического цикла. На таких конференциях всегда обсуждаются вопросы оптимизации законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности и ее ведомственного нормативного регламентирования.

Существуют и иные способы совершенствования правового регулирования организации оперативно-розыскной деятельности. Сформулируем и кратко их прокомментируем.

Во-первых, отдельный закон об оперативно-розыскной деятельности вряд ли необходим, регламентирование организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий целесообразно изложить в ведомственном приказе, а открытые - в уголовно-процессуальном законе, как это сделано применительно к следственным действиям. Одновременно многие принципы оперативно-розыскной деятельности и ее задачи корреспондируются с положениями Уголовного, Уголовно-исполнительного, Уголовно-процессуального кодексов и, безусловно, Конституции Российской Федерации, которые обязаны соблюдать все без исключения граждане и гости России. В связи с этим острой целесообразности их изложения в законе об оперативно-розыскной деятельности нет. Однако профессиональные принципы и задачи оперативно-розыскной деятельности, касающиеся ее организации и тактики, должны излагаться в ведомственных нормативных актах ограниченного использования (секретных, совершенно секретных) и комментироваться в научно-методической литературе, методических и практических рекомендациях с соответствующим грифом секретности1 (Попов, 1998). Обособление же оперативных, следственных и судебных функций, произошедшее несколько веков назад в Российской империи, излишне (Баранов, 2012: 144‒150). Хотя, несмотря на это, современное уголовно-процессуальное законодательство не регулирует как таковую оперативно-розыскную деятельность. Запретительная норма не позволяет использовать результаты этой деятельности, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам, определенным в Уголовно-процессуальном кодексе. Тем самым лишний раз подчеркивается самостоятельность процессуальной функции по отношению к оперативно-розыскной.

Если говорить о принципах и задачах оперативно-розыскной деятельности, то следует отметить, что многочисленные комментарии в юридических изданиях не могут служить правовой и методической основой для их практической реализации, а их различные толкования, в конце концов, приведут к их игнорированию.

Во-вторых, другая группа ученых, возглавляемая А.Ю. Шумиловым, предлагает в качестве правовой основы оперативно-розыскной деятельности принять два федеральных закона: «О государственной профессиональной сыскной деятельности» и «О негосударственной профессиональной сыскной деятельности» или один закон ‒ «О профессиональной сыскной деятельности» (Шумилов, 2006: 12‒15).

Данная позиция также не бесспорна. Это объясняется, на наш взгляд, тем фактом, что для ее реализации в группу разработчиков закона должны быть привлечены представители различных юридических знаний. Многие из них могут не иметь соответствующего допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, и не в полном объеме знать и понимать те цели и задачи, которые стоят на сегодняшний день перед оперативными сотрудниками оперативных подразделений в Российской Федерации и взаимодействующими с ними спецслужбами, иными органами и организациями в сфере правопорядка. Поэтому, с нашей точки зрения, предложения этой группы ученых выглядят неубедительно.

В связи с этим нельзя не согласиться с А.Г. Маркушиным в том, что специализация правовой основы оперативно-розыскной деятельности неизбежно взаимодействует с рядом иных законодательных норм, которые лишь в совокупности смогут урегулировать разнообразные правоотношения, возникающие при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и проведении оперативно-розыскных мероприятий2.

В-третьих, ряд ученых высказывается за разработку федерального закона, регулирующего негласную оперативно-розыскную деятельность, а гласную – положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях3 (Нагиленко, 2005: 8‒9; Соловей, 2010: 8). Они полагают, что оперативно-розыскная деятельность должна подчиняться преимущественно административному законодательству. Это суждение можно оставить без комментариев, поскольку негласная деятельность регулируется не законами, а ведомственными приказами субъектов оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации.

Также необходимо учитывать корпоративные интересы субъектов оперативно-розыскной деятельности, которые поддержат предложение по совершенствованию ее правовой основы. То есть подобный подход, не согласованный со всеми заинтересованными сторонами, вряд ли конструктивно будет способствовать преодолению имеющихся проблем в правовой основе оперативно-розыскной деятельности.

И, наконец, в-четвертых, последняя группа ученых выступает за разработку Кодекса оперативно-розыскной деятельности (Токарев, 1995: 3‒9). Об этом кодексе ведутся разговоры с конца 80-х гг. прошлого века, но они ни к чему конструктивному не привели, а эта идея осталась незамеченной законодателями, учеными и практиками.

Это произошло, главным образом, из-за того, что сторонники принятия кодекса были не совсем убедительны в научных обоснованиях своих предложений. На наш взгляд, это было вызвано некоторым недопониманием того, что кодекс представляет собой свод законов или совокупность правил, а закон – общеобязательное правило. Таким образом, уловить тонкое различие между двумя терминами весьма сложно, да и не нужно.

Последним из его авторов был В.Ф. Луговик, однако принятие кодекса, по его словам, ‒ весьма трудоемкая работа, так как это «потребует внесения изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое законодательство; внесения изменений в подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие допуск лиц к государственной тайне; приведения нормативных правовых актов оперативно-розыскных органов в соответствие с кодексом; издания указов Президента Российской Федерации: а) о порядке осуществления оперативно-розыскной деятельности за пределами территории Российской Федерации; б) о порядке осуществления оперативно-розыскной деятельности в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности; в) о взаимодействии оперативно-розыскных органов и операторов связи; контроле за оперативно-розыскной деятельностью» (Луговик, 2015: 109). Вместе с тем его предложения также не были поддержаны законодателем (Третьяков, Павличенко, 2024: 222).

В заключение следует вновь подчеркнуть, что оперативно-розыскная деятельность регулируется совокупностью разноуровневых нормативных правовых актов. Эти акты обеспечивают охрану прав и свобод человека и гражданина. Их совершенствование детерминируется необходимостью динамичного возникновения и развития новых правоотношений в связи с новыми криминальными угрозами. Для противодействия этим угрозам законотворческая деятельность должна больше обращать внимание на ее практическую важность. Только совершенный правовой механизм регулирования оперативно-розыскной деятельности сможет обеспечить инициативный и творческий подход к проведению оперативно-розыскных мероприятий. Этого можно достичь лишь благодаря интеграции ряда научных специальностей уголовно-правового цикла, конструктивного творческого и практического взаимодействия заинтересованных сотрудников правоохранительных органов и прямой зависимости от того, насколько они будут знакомы с трудами основоположников российской, советской и постсоветской оперативно-розыскной деятельности, а не только с научно-прикладной современной литературой, не всегда востребованной учеными и практиками современного криминального сыска.