Проблемы профессионализации служащих органов власти

В Послании Федеральному собранию РФ 12 декабря 2012 г. президент России В.В. Путин отметил: «Всем очевидны и главные проблемы, ничего нового здесь тоже не скажу, — это низкая эффективность государственной власти и коррупция. Без качественного современного госуправления, без высокой персо нальной ответственности тех, кто этим занимается, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной»¹.

Думается, ни у кого не вызывает сомнений, что эффективное функционирование системы государственного управления и мест ного самоуправления непосредственно связано с уровнем профес сиональной подготовки государственных и муниципальных служа щих. В то же время следует признать, что большинство сегодняшних государственных и муниципальных служащих получили профес сиональные знания достаточно давно, в стране с другим государ ственным устройством, с иной экономикой и системой управления. Поэтому они не имеют достаточных знаний о работе государствен ного механизма и местного самоуправления в современных усло виях, об особенностях рыночной экономики, новых формах управ ления. Кроме того, за последние десятилетия существенно обнови -лась база знаний в области управления. Современные научные раз -работки в этой области открывают новые возможности повышения эффективности управленческого труда, в т.ч. и в государственном и муниципальном управлении.

БАЖИН

Игорь

В связи с этим образовательная деятельность в сфере профес -сиональной переподготовки и повышения квалификации государ ственных и муниципальных служащих приобретает особую значи мость, являясь, по сути, инструментом обеспечения остро востре бованного сегодня «качественного современного госуправления». Подтверждением этому служит Указ Президента РФ № 261 от 10 марта 2009 г. «О федеральной программе “Реформирование и раз -витие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”». Этим Указом утверждена федеральная про -грамма «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», где среди целе-вых индикаторов и показателей содержатся индикаторы, имеющие непосредственное отношение к системе профессиональной пере подготовки и повышения квалификации государственных служащих, а именно:

• •    число реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы (к 2010 г. этот показатель должен был достигнуть не менее 112%, а к 2103 г. – не менее 125% базового значения);

• •    число государственных служащих, принявших участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих (к 2010 г. этот показатель должен был достигнуть не менее 200%, а к 2013 г. – не менее 300% базового значения).

Ранее мы рассматривали три аспекта инновационности образовательных программ: инновационность содержательного наполнения, инновационность методического обеспечения, инновационность организационного обеспечения1.

Что касается инновационности содержательного наполнения , то она поддерживалась внедренной с 2005 г. в Институте повышения квалификации ВолгоВятской академии государственной службы (с 2011 г. – Нижегородский институт управления – филиал РАНХиГС при Президенте РФ) системой образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. При этом содержательное наполнение отвечает таким основным критериям, как системность, специфичность, прикладная направленность².

Инновационность методического обеспечения образовательных программ определяется созданием учебно-методических материалов, соответствующих всем требованиям к профессиональным знаниям государственных служащих различных сфер деятельности, категорий и групп, а также отражением в учебных модулях (как в теоретическом, так и в практическом аспекте) специфики той или иной сферы деятельности государственного служащего³ .

Инновационность организационного обеспечения образовательных программ обусловлена тем, что официальное провозглашение принципа непрерывности профессионального образования государственных служащих, повсеместное внедрение информационных технологий в их профессиональную деятельность актуализировало поиск новых организационных форм и видов обучения государственных гражданских служащих.

И здесь одним из эффективных направлений является применение в учебном процессе дистанционных образовательных технологий. Именно эти технологии в течение ряда лет и являлись в ИПК ВВАГС ведущей организационной формой ведения учебного процесса. Заметим, что в послании президента РФ отмечена необходимость развития дистанционных технологий образовательных процессов4. Выделена эта образовательная технология и в новом Федеральном законе РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», где в ст. 16 дано содержательное определение этой формы ведения учебного процесса: «Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационнотелекоммуникационных сетей при опосредованном (на расстоянии) взаимо -действии обучающихся и педагогических работников»5.

Структурные особенности этой прогрессивной формы образовательных процессов, исследованные нами ранее6, предполагают реализацию в дистанционных технологиях всех традиционных форм обучения: очной, очно-заочной и заочной. Дистанционная технология в определенной мере стирает границы между традиционными формами обучения. Эти границы теперь определяются техническими возможностями, которые, по сути, и определяют ту или иную форму обучения.

В целом отличительной особенностью дистанционного обучения является то, что здесь особенно ярко проявляется двойственность вида информации в про -цессе обучения — это информация содер-жания и информация управления. Первая составляет предмет изучения и характе-ризуется построением и преобразованием видовых моделей. Вторая выступает как средство и способ усвоения информации содержания.

Упомянутая дистанционная образова -тельная технология (ДОТ), реализованная в образовательном процессе ИПК ВВАГС в системе прохождения государственными и муниципальными служащими программ дополнительного профессионального образования, включает следующие ком -поненты: кейс-технологии в сочетании с технологиями электронной почты и Интернетом (в частности, с программой Skype ); четкая организация работы слуша -телей в межсессионный период, требую щая в период первой очной сессии пред варительной специальной подготовки слушателей к использованию электронной обучающей системы (ЭОС); использова-ние специально созданной в ИПК универ сальной программы автоматизированной проверки тестовых работ, выполняемых слушателями в процессе дистанционного обучения.

Вместе с тем нельзя не признать, что современные дистанционные образо вательные технологии содержат в себе определенные проблемы, безусловно влияющие на уровень и качество подго товки обучающихся.

Следует подчеркнуть, что исторически дистанционная образовательная техноло гия (впервые, как известно, реализованная при обучении моряков подводного флота США) всегда требовала либо специаль-ных условий (например, искусственной изоляции, как в упомянутом американ ском флоте), либо очень высокого уровня мотивации и добросовестности обучаю щихся. Именно выраженная мотивация самого обучающегося, обеспечивающая его участие в обучении в качестве субъекта образовательного процесса, при высо ком уровне содержания образовательных программ гарантирует должное качество знаний и навыков, полученных обучаю щимся.

Это связано в первую очередь с тем, что эта форма обучения до сегодняшнего дня пока не реализовала надежные виды контроля полученных знаний, обеспечи вающие безусловное усвоение требуемых объемов знаний и исключающих получе ние недобросовестными обучающимися диплома об образовании. Именно это обстоятельство долгие годы служило глав ным аргументом сторонников традицион ных форм обучения — активных против -ников дистанционного образования.

И действительно, при массовом вне -дре нии дистанционных технологий (в частности, при профессионализации слу жащих органов власти) вряд ли можно рассчитывать на гарантированно высокую мотивацию обучающихся. Это подтверж дается исследованиями, проведенными научно исследовательской методической лабораторией ВВАГС в октябре-ноябре 2008 г. по заказу Министерства региональ-ного развития РФ среди глав городских и сельских поселений, председателей пред ставительных органов, иных должност ных лиц городских и сельских поселений Нижегородской обл.1

Отметим, что значительная часть респон -дентов (41,4%) имели стаж работы в муни-ципальной службе более 10 лет, причем подавляющее большинство (91,4%) и до прихода в современную систему местного самоуправления работали в органах мест ного самоуправления. При этом большин ство из респондентов оценивают уровень профессиональной подготовки муници пальных служащих в своем муниципаль ном образовании как средний и невысокий (почти 84%). Но все же 10,2% респонден тов оценивают уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих как высокий. Кроме того, 7,6% обследованных не считают необходимым прохождение специальной подготовки при поступлении на работу в органы власти. Именно среди этой части служащих в первую очередь и формируются слабо мотивированные слу шатели, которые в силу требования закона об обязательном повышении квалифика ции попадают на обучение.

Необходимо также отметить, что мно голетняя преподавательская практика автора (более 10 тыс. обучившихся госу дарственных и муниципальных служа щих), показывает, что хотя большинство обучающихся тщательно осваивают учеб ный материал, к сожалению, приблизи тельно 2-4% слушателей не проявляют должной добросовестности, не мотивированы на получение прочных знаний и навыков, которые должны обеспечить эффективность их служебной деятельности. Эта часть обучающихся мотивирована, в первую очередь, на получение диплома об образовании «любой ценой», что формально обеспечивает им возможность продолжать государственную или муниципальную службу независимо от реального наличия у них требуемых знаний и навыков.

В условиях объективно существующей проблемы недостаточных гарантий высокой мотивации государственных и муниципальных служащих к обучению, обеспечивающему достаточную их профессионализацию, особую значимость приобретает четкость и ответственность в организации учебного процесса на базе дистанционных технологий в образовательной организации. Требуется отлаженная система контроля знаний, исключающая возможность получения диплома об образовании недобросовестными слушателями, не выполнившими в полном объеме учебную программу. Объективные трудности эффективного контроля знаний при дистанционной форме обучения в принципе открывают возможность в т.ч. и коррупционных проявлений, о чем говорил президент РФ в своем послании Федеральному собранию.

И здесь на первое место выходит такой важный компонент, как система ценностей, профессиональная честь преподавателей и руководства образовательной организации. Ведь именно профессиональная честь преподавателя и понимание руководством учебного заведения высокой ответственности за качество подготовки государственных и муниципальных служащих служит тем самым фильтром, который способен обеспечить допуск к государственной и муниципальной службе только высокопрофессиональных работников.

К сожалению, на практике дело обстоит не так радужно. Проводимая в настоящее время реорганизация, связанная с присоединением Российской академии государственной службы к Российской академии народного хозяйства, вызвала организационные трудности, ошибки в кадровых решениях.

Таким образом, внедрение дистанционных технологий в обучение государ- ственных и муниципальных служащих выявляет ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования организации образовательного процесса, что должно исключить малейшие попытки коррупционных проявлений в важнейшей сфере обеспечения профессионализма государственного управления.

Определенные надежды в этом отношении вселяет ст. 16 нового закона «Об образовании в Российской Федерации», устанавливающая право организаций, осуществляющих образовательную деятельность, применять «дистанционные образовательные технологии при реализации образовательных программ в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования» 1. То есть, надо полагать, что сопутствующими новому закону нормативно-правовыми актами федерального уровня будут поставлены надежные барьеры коррупционным проявлениям и иным нарушениям в дистанционном образовании. Особая роль в решении этой проблемы возлагается на надзорный орган в сфере образования – Рособрнадзор РФ.

Не менее важной является роль образовательной организации (вуза) как носителя системы ценностей. Именно это подчеркнул президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному собранию: «Мы должны всецело поддержать институты, которые являются носителями традиционных ценностей, исторически доказали свою способность передавать их из поколения в поколение»2. Традиционно вуз всегда являлся носителем системы национальных ценностей, выполняя, помимо обучающей, еще и воспитательную функцию. В свете этого представляется весьма важным, чтобы на руководящие должности (начиная с первого лица) каждой образовательной организации отбирались люди, разделяющие отмеченные президентом РФ исконные ценности, а не приверженцы «золотого тельца» и апологеты «монетизации» образовательного процесса.