Проблемы программного управления экономической системой

Программное управление – одна из эффективных технологий воздействия субъекта на объект в системе управления. Его основное отличие от других управленческих технологий состоит в том, что изначально четко задана цель, которую надлежит достигнуть. А в дальнейшем, для достижения этой цели, выбираются конкретные методы воздействия и формируется механизм осуществления деятельности (в том числе устанавливаются параметры ресурсного обеспечения). Все запланированные действия в рамках реализации программного управления формально описываются в рамках специального документа – программы.

Таким образом, программное управление всегда имеет конкретную направленность на решение четко определенных задач, которые конкретизируют достижение некоторой приоритетной цели. Это облегчает в дальнейшем оценку эффективности управления, которая может осуществляться по показателям, характеризующим степень достижения указанной цели (в том числе, с учетом объемов затраченных ресурсов) [1, 4, 6, 8 и др.]. В силу последнего обстоятельства, широкое распространение получило программное управление в деятельности органов публич-

ГРНТИ 06.39.41

Андрей Викторович Пролубников –– кандидат экономических наук, заместитель начальника военного института (общевойскового) Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации (г. Москва).

Контактные данные для связи с автором: 119992, г. Москва, пр. Девичьего Поля, 4 (Russia, Moscow, Devichyego Polya av., 4). Тел.: +7 915 431 63 45.

ной власти, которые постоянно стоят перед необходимостью доказательства населению страны (региона, муниципалитета) своей полезности и востребованности.

В Российской Федерации программный принцип управления нашел воплощение в разработке и реализации федеральных целевых программ (ФЦП). При этом, его реализация связана с рядом проблем. Рассмотрим некоторые из них, использовав материалы официального Доклада о ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за 2014 год (доступен на интернет-портале «Федеральные целевые программы России» по ссылке: 2016/; далее – Доклад).

Отметим, что рассматриваемые проблемы носят системный характер. Они связаны с несовершенством институционального поля ведения хозяйственной деятельности и осуществления публичного управления в Российской Федерации. В частности, заложенная в российское законодательство о госзакупках идея конкурентности и конкурсности отбора исполнителей не всегда эффективна на практике, она не учитывает специфику конкретных территорий.

Так, по итогам 2014 года недостаточно эффективной официально признана реализация ФЦП «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2020 годы)». Такой вывод сделан на основании того обстоятельства, что по 6 целевым индикаторам ФЦП не достигнуты запланированные результаты. При этом по 2 из них они не достигнуты в том числе в связи с «отсутствием потенциальных подрядных организаций на выполнение строительно-монтажных работ в отдаленных районах страны, отвечающих требованиям по строительству объектов авиационной инфраструктуры, в результате чего конкурсные процедуры проводятся по два и более раза» [с. 83 Доклада]. Очевидно, что географические особенности страны неизбежно будут и в будущем приводить к возникновению подобных ситуаций.

Следует признать, что декларированное Конституцией Российской Федерации равенство условий для ведения экономической деятельности на всей территории страны не всегда соблюдается. Помимо установленных законодательно территорий с особым правовым статусом (территории опережающего развития, закрытые административно-территориальные образования, особые экономические зоны), имеется региональная специфика, обусловленная неодинаковостью хозяйственного освоения, дифференциацией пространственного развития нашей страны. К сожалению, она не всегда учитывается при программировании развития, для этого недостает институциональной базы – законов, постановлений правительства, приказов министерств и т.д. Очевидно, что требуется «расшивка» этого «узкого места» на стадии разработки и принятия конкретной программы.

Также следует отметить такой недостаток отечественной системы ФЦП, как отсутствие в них механизма календарного планирования. Дискретность исполнения программ и формирования плановых индикаторов – 1 год. Это, безусловно, удобно с позиций бюджетного планирования и контроля за использованием средств консолидированного бюджета. Но с позиций администрирования исполнения ФЦП это порождает сложности, вызванные неритмичностью финансирования их исполнения.

В результате, у распорядителей бюджетных средств, администраторов программ попросту не остается «пространства для маневра», когда средства на реализацию программ поступают чересчур поздно. Например, по ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы» субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на капитальные вложения в сумме более чем 0,5 млрд руб. были доведены из федерального бюджета лишь во второй половине декабря 2014 г. Естественно, что их целевое использование в столь сжатые сроки чисто физически было затруднено. Итог закономерен: недостижение целевых значений по ряду индикаторов программы.

В этой ситуации должностные лица (чиновники), контролирующие исполнение программы, оказываются в сложном положении «гарантированно виновных». На практике, судя по литературным источникам и фактам, приводимым в деловой периодике, приходится сталкиваться с тремя типовыми линиями их поведения. Первая является общественно приемлемой, но нарушающей закон, коррупционной. К выполнению работ по ФЦП привлекаются «свои» исполнители, которые получают объемы бюджетного финансирования по сути дела авансом, за невыпол- ненные работы. Но пользуясь доверием заказчика, в дальнейшем выполняют работы с должным качеством. В итоге общественно значимые цели, заложенные в программу, достигаются, хотя и с опозданием.

Вторая линия поведения может быть охарактеризована как «промежуточная» с позиций как институционального соответствия, так и общественной выгоды. Опять же «доверенные» исполнители приступают к работам с «молчаливого согласия» органов публичной власти до фактического поступления финансирования по программе. В дальнейшем, когда это финансирование наконец-то поступает, работы сдаются установленным порядком, и происходит окончательный расчет. При этом исполнитель для выполнения работ использовал собственные оборотные средства (что маловероятно с учетом финансового состояния российских организаций), либо заемное (чаще всего банковское) финансирование. С учетом условной средней годовой ставки по рублевому кредиту около 20% годовых, это приводит к удорожанию услуг исполнителя на величину около 10%.

В ситуации, когда лимиты финансирования по программе утверждены и не могут быть превышены, выход из ситуации очевиден – снижение качества, по крайней мере на те же 10% (при условии линейной зависимости между ценой контракта и качеством его исполнения). При этом следует отметить, что такому «доверенному» исполнителю чиновник заранее гарантирует победу в конкурсных процедурах, что является серьезным нарушением принятых институциональных правил. С другой стороны, пусть и с фактическим снижением качества, но общественно значимые цели достигаются.

Третья линия поведения подразумевает строгое следование чиновником «букве закона». В итоге нарушений в администрировании программы и распределении выделенных ресурсов нет, но, одновременно с этим, нет и желаемого – общественно значимого – результата [2]. То есть программное управление оказывается неэффективным. При этом большинство должностных лиц органов публичной власти, в условиях ужесточения санкций за нарушение законов и нормативных актов в сфере ресурсного обеспечения выполнения ФЦП, склонны выбирать именно третью линию поведения. Общественная нравственность при этом, конечно, оказывается на высоте. Но при этом, к сожалению, выхолащивается сама продуктивная идея программного управления.

Нам представляется, что на институциональном уровне требуется дополнение инструментария программного управления методиками сетевого планирования, которые позволят не только более четко увязать сроки исполнения ФЦП и их отдельных подпрограмм и мероприятий с выделяемыми ресурсами, но и зафиксировать ответственность за нарушение календарных графиков выполнения работ.

Еще одна системная сложность в планировании и оценке результативности ФЦП состоит в оценке их инновационных показателей. Раздел 2.4 Доклада посвящен анализу хода реализации ФЦП по направлению НИОКР. Реализация НИОКР гражданского назначения в 2014 году была предусмотрена в 25 ФЦП и подпрограмме «Создание и организация производства в Российской Федерации в 2011-2015 годах дизельных двигателей и их компонентов нового поколения» (входит в ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы).

В рассматриваемом разделе Доклада все ФЦП разделены на несколько групп по уровню их наукоемкости (показатель наукоемкости рассчитан как частное от деления объема финансирования НИОКР из всех источников на общий объем финансирования программы/подпрограммы из всех источников, выраженное в процентах):

• 1)    высоконаукоемкие – степень наукоемкости превышает 35 % (8 ФЦП и 1 подпрограмма);

• 2)    средненаукоемкие – степень наукоемкости лежит в диапазоне от 2 до 12% (7 ФЦП);

• 3)    низконаукоемкие – степень наукоемкости менее 1,5% (6 ФЦП).

Сложности возникают при попытке оценить эффективность расходов на НИОКР [5]. Для этого используется индикатор количества полученных в ходе их проведения объектов интеллектуальной собственности (ОИС) или же поданных заявок на получение ОИС. За 2014 год в рамках реализации ФЦП было получено 1 555 ОИС (изобретения – 112, полезные модели – 48, промышленный образец – 1, программы для ЭВМ – 69, базы данных – 2, топологии интегральных микросхем – 17, секреты производства (ноу-хау) – 934), в том числе подано 372 заявок.

Казалось бы, это – достаточно высокий результат. Но возникает вопрос оценки его качества. К сожалению, сам факт регистрации ОИС (а уж тем более – подачи заявки на его получение, которая может быть отклонена) ничего не говорит об уровне этого ОИС, а также о возможной эффективности его использования. В итоге, у исполнителей НИОКР в рамках ФЦП возникает мотивация подачи заявок на получение ОИС не для реального их использования в дальнейшем в производстве, а «для отчета».

По нашему мнению, индикаторы результативности НИОКР требуют большей конкретизации, описания положительного эффекта от внедрения их результатов, привязки к реальным процессам производства, управления, в том числе публичного, социального взаимодействия и т.д. При этом арифметический показатель количества ОИС должен выступать в качестве второстепенного, справочного показателя. Востребованность результатов НИОКР также косвенно может быть оценена через интерес непубличного сектора экономики к участию в их проведении.

Например, в 2014 г. НИОКР по ФЦП «Русский язык» на 2011–2015 годы из внебюджетных источников были профинансированы лишь на 40,7% от плана, на сумму 0,53 млн руб., что свидетельствует об отсутствии интереса у частного бизнеса к подобным разработкам. Одновременно с этим, НИОКР по ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы» из внебюджетных источников были профинансированы на 167,2% от плана, на сумму более чем 7,37 млрд руб.

Еще одной проблемой является недостаточная гибкость сформированной в РФ системы ФЦП к изменениям экономической конъюнктуры [Доклад, с. 132-134]. Это особенно проявилось в 2014 году, когда вследствие, как санкционного давления, так и комплекса других внешних и внутренних причин темпы роста экономики страны резко замедлились. На этом основании, по инициативе Минфина России осуществлено существенное «фронтальное» сокращение расходов федерального бюджета на 2015 год. Этим нарушен один из основополагающих принципов программного управления – учет приоритетов деятельности [3, 7].

Как отмечают авторы Доклада, «опыт действий Правительства Российской Федерации во время кризиса 2008-2009 годов показал эффективность другого механизма, при котором Межведомственная комиссия по подготовке предложений по формированию бюджетных ассигнований федерального бюджета по расходам инвестиционного характера и Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период осуществляли приоритизацию целей и задач с последующей корректировкой расходов».

В результате, возник разрыв между целями и задачами программ и их запланированным ресурсным обеспечением. Итогом может стать неэффективность всей системы ФЦП, которая, что называется «по определению» не допускает пропорциональных действий по варьированию финансирования. Любые изменения в этой области должны быть увязаны с пересмотром целевых индикаторов и сроков выполнения программ. Несоблюдение этих требований, по существу, приводит к «вырождению» программного управления в регулярное, размыванию ответственности за достижение установленных в ФЦП целей.

Приведенный нами перечень проблем не претендует на полноту и завершенность. Тем не менее, без их первоочередного решения, на наш взгляд, невозможно дальнейшее продуктивное развитие механизма программного управления в Российской Федерации и, в конечном итоге, достижение главной цели – повышение уровня жизни населения на основе стабильного социально-экономического развития.