Проблемы разграничения прокурорского надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Действующая Конституция Российской Федерации [1] (далее - Конституция РФ) была принята 12 декабря 1993 года. Данное событие обозначило новый этап развития отечественного законодательства. Статья 129 Конституции РФ указывает, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. То есть уже на уровне основного закона были выделены отрасли (функции) прокурорского надзора.

Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Первый в новейшей истории Закон «О прокуратуре» [2] (далее – закон о прокуратуре) был принят 17 января в 1992 года. Тогда он включал в себя следующие отрасли (направления) прокурорского надзора:

• -    за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными ли-

• цами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• -    за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• -    за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

• -    за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Впоследствии, уже после вступления в силу новой Конституции РФ 1993 года, статья 2 которой провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства, возникла необходимость во введении соответствующих положений в тексты некоторых актов федерального законодательства. Так, в 1995 году были внесены поправки и в закон о прокуратуре [3]. Данные новшества предполагали дополнение текста закона еще одной главой «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Здесь необходимо задаться вопросом, как соотносятся новая глава с уже существующей главой «Надзор за исполнением законов»? Далее поговорим об этом подробнее.

Конституция РФ в соответствующей главе закрепляет перечень прав и свобод человека и гражданина. Их наличие исключительно на уровне основного закона является тупиком в их воплощении. Чтобы указанные права и свободы реализовывались необходима регламентация порядка их осуществления в актах федерального (в некоторых случаях - еще и регионального) законодательства. Отсюда вытекает следующий вывод: нарушая права и свободы человека и гражданина - нарушается закон, который их регламентирует, и наоборот, нарушая любой закон - нарушаются права и свободы, реализацию которых он призван регламентировать. Приведем пример, ст. 42 Конституции РФ гарантирует каждому право на труд за вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (МРОТ). Соответствующие гарантии подтверждаются и ст. 133 Трудового кодекса Российской Федерации [4]. Следовательно, если работодатель по каким-либо причинам фактически начисляет заработную плату ниже установленного МРОТ, то его действия не только вступают в противоречие с федеральным законодательством, устанавливающим минимальный размер оплаты труда, но и нарушают закрепленное в Конституции право каждого (работника) на труд за вознаграждение не ниже минимального размера оплаты труда. В качестве наглядного примера таких нарушений можно привести Решение Богучанского районного суда [5], который с участием старшего помощника прокурора рассматривал исковые требования о взыскании заработной платы с работодателя. Суд, ссылаясь на положения Конституции РФ, Трудового кодекса, а также на фактические обстоятельства дела, удовлетворил исковые требования, поскольку ответчик в нарушение требований действующего законодательства, начислял материальному истцу заработную плату без учета необходимости ее начисления в размере, не меньшем установленного законом МРОТ с начислением на него районного коэффициента и надбавки за работу в местности, приравненной к районам Крайнего Севера. Решение суда не только подтвердило доводы прокуратуры о нарушении трудового законодательства, но и тем самым восстановило истицу в ее конституционных правах.

Другой пример, Конституция РФ в ст. 42 закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду. Данное право подтверждается Федеральным законом «Об охране окружающей среды» [6] и рядом нормативных правовых актов. В целях его реализации законодатель наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанностью по организации работ по ликвидации накопленного вреда (свалок). Так, орган местного самоуправления, не выполняя возложенные на него обязанности по ликвидации отходов, нарушает как конституционные права граждан, так и требования законодательства в сфере охраны окружающей среды. В качестве примера из судебной практики следует привести Решение Россошанского районного суда [7], который удовлетворил исковое заявление Россошанского межрайонного прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконными бездействия администрации городского поселения и возложении на нее обязанности ликвидировать несанкционированную свалку.

Таким образом, можно подчеркнуть, что предметно сущность данных отраслей надзора по своим целям, задачам и функционально не отличается: они обе направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Теперь рассмотрим соотношение данных отраслей, исходя из других аспектов их законодательного регулирования, например, по объекту надзора. Объектом прокурорского надзора выступает деятельность тех органов и организаций, которые в соответствии с законом отнесены к категории поднадзорных. Если проанализировать положения ст. 21 и ст. 26 закона о прокуратуре, то мы придём к выводу, что перечень поднадзорных органов и организация абсолютно идентичен. В их число, в частности, входят:

• -    федеральные органы исполнительной власти,

• -    Следственный комитет Российской Федерации,

• -    представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации,

• -    органы местного самоуправления,

• -    органы военного управления,

• -    органы контроля,

• -    их должностные лица,

• -    субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

• -    органы управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Описывая полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законодатель прямо указывает, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 закона о прокуратуре, т.е. те полномочия, которыми наделяется прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов. Закон предусматривает полномочия, которые по мнению законодателя являются специфичными для отрасли надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности:

• -    рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

• -    разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

• -    принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

Несмотря на их наличие, нет необходимости в выделении отдельной отрасли прокурорского надзора, указанные полномочия можно закрепить в рамках Главы 1 Раздела III «Надзор за исполнением законов».

Также схожесть данных отраслей прокурорского надзора проявляется и в законодательной регламентации средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения (протест, представление, постановление и предостережение). Тождественность данных отраслей проявляется и в логическом построении и законодательном закреплении иных отраслей прокурорского надзора. Так, формулируя нормы главы 3 Раздела III закона о прокуратуре, законодатель называет одну из отраслей «Надзор за исполнением законов, органами осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительной следствие», однако в качестве предмета данной отрасли называет соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 29).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод об отсутствии необходимости выделения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора и его закрепления в качестве отдельной главы в тексте закона о прокуратуре. Подводя итог, имею основание полагать, что в целях улучшения законодательного регулирования прокурорского надзора, а также совершенствования законодательной техники было бы целесообразно внести изменения в текст федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», подразумевающие объединение глав и норм, регулирующих осуществление прокурорского надзора за исполнением законов и надзора за соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Так, предлагается:

• -    изложить абз. 1 п. 1 ст. 21 закона о прокуратуре в следующей редакции: «1. Предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, порядок и гарантии их осуществления, действующих на территории Российской Федерации…»;

• -    дополнить п. 1 ст. 22 положениями, предусмотренными абз. 2, 3 и 4 п. 1 ст. 27 закона о прокуратуре.

Иные вопросы юридической техники могут являться предметом дальнейших исследований данного вопроса.