Проблемы развития и совершенствования системы государственной гражданской службы субъектов РФ в системе публичной службы

Становление и развитие понятия государственной службы уходит в дореволюционную Россию. При определении понятия государственной службы можно выделить ряд основных подходов к определению указанного понятия среди отечественных ученых. Одни исследователи в соответствии с нормативистской концепцией рассматривали государственную службу как некое правоотношение. Так, по мнению А.Д. Градовского, под государственной службой необходимо рассматривать правовое отношение, возникающее для предоставленного лица, в результате принятия его на государственную должность1. Н.М. Коркунов, развивая идеи А.Д. Градовского, подчеркивал, что служба, являясь своеобразным публичноправовым отношением заместила в начале XIX в. частноправовую теорию.

Другие исследователи в частности, В.В. Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, регулирующий одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»2.

Сторонники третьего подхода, утверждали, что «государственная служба», характеризуется с организационной стороны3.

В советский период исследователи практически не писали о правовом регулировании государственной службы, ограничиваясь лишь описанием «… чем отличается государственная служба в СССР от службы в буржуазных государствах и как она превосходна»4.

После развала Союза ССР обозначились ряд тенденций к изучению данного института государственной службы. Как отмечает А.П. Коренев, данный институт интерпретируется в узком и широком смыслах. Под государственной службой в узком смысле понимается исполнение служащими органов государственной власти служебных обязанностей, а в широком смысле их трудовая деятельность, т.е. служебные функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях5.

Однако следует различать такие отличительные признаки государственной службы от иных видов трудовой деятельности. К примеру, Г.В. Атаманчук подчеркивает, что «широко принята трактовка государственной службы как одного из видов общественно-полезного труда, осуществляемого на службе у государства – по его поручению и оплате его из бюджета. Названное явление, конечно входит в государственную службу, но скорее всего не исчерпывает ее. Ограничиться таким пониманием, значит сузить и обеднить содержание государственной службы»6.

Исходя из такого понимания, думается, что государственная служба должна включать в себя: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, отбор подготовку, формирование, развитие, продвижение, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников.

Помимо организационного подхода к исследованию государственной службы специалисты применяют институциональных подход. В частности, А.П. Коренев указывает, что государственная служба регулируется нормами права, которые составляют правовой институт государственной службы, определяющий условия и порядок приема на службу и прохождение службы, меры стимулирования и ответственность служащих, их социальную и правовую защиту, основания прекращения служебных отношений и другие вопросы службы7.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи государственного аппарата и государственных служащих с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения – это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются нормами права не только административного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права8.

Определив понятие государственной службы, рассмотрим такие ее разновидности как государственная гражданская служба Российской Федерации и субъектов РФ.

При определении места каждого из видов службы: гражданской, военной, правоохранительной в системе государственной службы

Российской Федерации концептуальное значение имеет методологический подход, согласно которому государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и соответственно дробление ее на виды9. Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них.

Поскольку в основу деления государственной службы положены принципы федерализма, разделения властей, специфика сфер и отраслей государственной деятельности, принято различать соответствующие виды государственной службы10.

В соответствии с принципом федерализма и с учетом административно-территориального устройства государственная служба подразделяется на федеральную, находящуюся в ведении РФ и службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

Разграничивая гражданскую службу на указанные два уровня, следует подчеркнуть их единство, выраженное в формулировании целей государственной гражданской службы РФ и субъектов Федерации. Гражданская служба субъектов РФ – служба государственная, т.е. определяется общегосударственными установлениями; это часть государственной службы, которая находится в ведении субъекта Федерации с определенными полномочиями по ее организации. Тем не менее, различия между рассматриваемыми уровнями государственной гражданской службы имеются.

Подводя итоги анализа данной проблемы, хотелось бы сформулировать ряд основных выводов:

• -    в трудах дореволюционных авторов сформировались 3 основных подхода к исследованию понятия государственной службы.

• -    в советской юридической доктрине исследователи избегали понятия государственной службы.

• -    в постсоветский период наметилась тенденция к исследованию института государственной службы, прежде всего, понятия института государственной службы в широком и узком смыслах через категорию «труд» и «деятельность».

• -    в современной России, при всесторонних научных подходах к изучению понятия государственной гражданской службы субъектов РФ, региональные законодатели по сути закрепляют сходные по содержанию дефиниции государственной гражданской службы субъекта, что обусловлено единством подходов, установленных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О системе государственной службы Российской Федерации».

Таким образом можно утверждать, что существующие научно обоснованные и единообразные критерии ее разграничения с иными видами государственной службы так и не сформулированы. Считаем, что в качестве обязательного критерия, отличающего государственную гражданскую службу от иных разновидностей: правоохранительной, военной и др. при определении понятия государственной гражданской службы, следует использовать формы и методы деятельности органов государственной власти.