Проблемы развития институциональной среды государственно-частного партнерства в городе Москве

В условиях структурных преобразований экономики актуальным для Москвы является вопрос внедрения инновационных путей развития городского хозяйства. Все большее значение приобретает необходимость сбалансированного согласования интересов общества, городской власти и частного сектора. Основным инструментом подобного согласования в мировой практике стал институт государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Разработанные в настоящее время типовые модели и формы ГЧП позволяют решить эту задачу максимально эффективно. Однако с ростом сложности реализуемых проектов ГЧП, увеличением количества участников и комбинированием различных форм взаимодействия власти и бизнеса становятся важными актуализация и развитие институциональной среды существования ГЧП.

Под институциональной средой понимается совокупность основополагающих условий, правил, форм, определяющих поведение экономических субъектов [1, с. 1909]. Институциональная среда ГЧП представляет собой совокупность юридических, социальных, политических, фундаментально-теоретических и иных условий, в которых реализуется проект ГЧП.

Степень развития региональной институциональной среды в сфере ГЧП оценивают как совокупность следующих факторов:

• 1)    наличие регионального закона о ГЧП;

• 2)    разработка плана развития ГЧП в регионе;

• 3)    наличие специального органа ГЧП или функционального подразделения в составе органов исполнительной власти;

• 4)    уровень подготовки должностных лиц в области ГЧП;

• 5)    разработка мероприятий инвестиционной политики в регионе [2, с. 6–7].

Кроме того, к факторам развитой институциональной среды относят понимание ГЧП на уровне регионов и закрепление допустимых форм партнерства [3, с. 28].

В г. Москве на данный момент отсутствуют региональный закон о ГЧП, закрепленный подход к определению этого понятия, классификация допустимых форм и моделей, вместо этого существует собственный правовой акт о концессиях – постановление Правительства Москвы от 04.08.2009 № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы». Отсутствует также комплексный закон об инвестиционной деятельности, уточняющий и дополняющий положения федеральных законов от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Г.И. Скаредов указывает, что базового закона об инвестиционной деятельности на территории г. Москвы до настоящего времени не принято, вместо этого приняты 18 распорядительных подзаконных актов Правительства Москвы в этой области. Однако даже их совокупность нельзя назвать правовой базой инвестиционной деятельности города [4, с. 44].

В настоящее время разработан проект закона г. Москвы «Об инвестиционной политике города Москвы и государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности». По состоянию на сентябрь 2015 г. законопроект находится на рассмотрении в Мосгордуме.

Преамбулой к этому документу установлено, что он определяет принципы инвестиционной политики города Москвы, а также финансово-экономические и правовые основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории города Москвы, формы, условия и порядок ее предоставления.

Однако указанный законопроект направлен в основном на создание производств, отвечающих за выпуск продукции в рамках импортозамещения и модернизации действующих производств, и не распространяется на отношения, связанные с реализацией инвестиционных проектов в сфере жилищного строительства, строительства гостиниц, административно-деловых центров [5].

Фактически из фокуса закона выпадает самая широкая прослойка существующего инвестиционного объема Москвы. Напрямую в указанном законопроекте не оговариваются также отношения, связанные с инвестициями в дорожно-транспортную инфраструктуру, инженерию и ЖКХ – области, традиционно привлекательные для проектов ГЧП.

Говоря о региональном органе ГЧП, следует отметить, что ранее, в соответствии с распоряжением заместителя мэра Москвы № 67-РЗМ от 16.10.2008 «Об Экспертно-консультационном совете по развитию механизмов частно-государственного партнерства в городе Москве», в Москве функционировал подобный совет.

Согласно этому документу, основными задачами совета являлись:

• –    подготовка предложений по определению приоритетных направлений городской политики в сфере частно-государственного партнерства;

• –    рассмотрение вопросов, подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательной, иной нормативной правовой базы Российской Федерации и города Москвы в сфере частно-государственного партнерства и предпринимательства;

• –    содействие распространению в городе Москве передового зарубежного и отечественного опыта в сфере частно-государственного партнерства и др.

Позднее, в соответствии с распоряжением заместителя мэра Москвы № 82-РЗМ от 21.12.2010 «О признании утратившим силу распоряжения первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы от 16.10.2008 № 67-РЗМ», указанный экспертно-консультационный совет официально прекратил свое существование. Это привело к замедлению темпов развития и внедрения ГЧП в практику городского управления, негативно сказалось на состоянии институциональной среды ГЧП в Москве.

План развития ГЧП в столице закреплен постановлением Правительства Москвы от 24.06.2008 № 567-ПП «О Плане действий по развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008–2011 годы». План состоит из четырех разделов и предусматривает более 60 мероприятий по развитию ГЧП.

По состоянию на август 2015 г. документ остается формально действующим, но информация о ходе его выполнения до настоящего времени не обобщена, не освещена и не доступна для исследователей.

Итого из четырех основополагающих факторов, определяющих состояние институциональной среды ГЧП, а именно наличие:

• –    проработанной и прозрачной нормативно-правовой базы;

• –    регионального органа ГЧП;

• –    плана развития и внедрения ГЧП;

• –    квалифицированных специалистов в области ГЧП – из фокуса городских властей выпали первые две важнейшие составляющие, а третья находится в неактуальном состоянии.

Важным направлением становления теоретической основы ГЧП в Москве является классификация существующих моделей, так как ни в одном программном документе эта работа до настоящего времени не проведена.

Обобщая существующую практику применения ГЧП в Москве, представляется логичным разделить наличествующие модели на три базовые категории (рисунок 1):

• –    кооперационные , включающие совместные предприятия;

• –    территориальные , включающие особые экономические зоны;

• –    договорные , включающие аренду, контракты жизненного цикла, инвестиционные договоры и концессии.

Рисунок 1 – Предлагаемая классификация моделей ГЧП в г. Москве

Примером кооперационной модели ГЧП, реализуемой в настоящий момент в Москве, можно считать действующее с 2011 г. акционерное общество «Московская кольцевая железная дорога» (ОАО «МКЖД») - совместное предприятие Правительства Москвы и ОАО «РЖД», созданное с целью реализации проекта по реконструкции Малого кольца Московской железной дороги, с 50-процентной долей города Москвы и 50-процентной долей ОАО «РЖД».

В соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 12.04.2011 № 285-РП «Об открытом акционерном обществе “Московская кольцевая железная дорога”» город участвует в деятельности указанного акционерного общества.

ОАО «МКЖД» создано с целью реконструкции Малого кольца Московской железной дороги (далее - МК МЖД), а также проектирования и строительства транспортно-пересадочных узлов (далее - ТПУ). В рамках указанного проекта предполагается организация скоростного железнодорожного движения по МК МЖД, а также строительство более 30 ТПУ, включающих в себя коммерческие и административные площади, перехватывающие парковки, связь с метрополитеном, остановками общественного транспорта и т. д.

Примером территориальной модели ГЧП в Москве можно назвать «Технополис Москва» -специальную территорию на базе бывшего завода «АЗЛК», созданную с целью поддержки и развития инновационного производства. На территории «Технополиса» Правительством Москвы создается инновационная инфраструктура для привлечения резидентов и развития таких областей, как высокотехнологичное медицинское производство, нанотехнологии, микроэлектроника и пр.

Для резидентов «Технополиса» действуют следующие льготы от Правительства Москвы:

• -    понижение ставки налога на имущество (0 %) и налога на прибыль (15,5 % вместо 20 %);

• -    участие в программе субсидирования возмещения части затрат на уплату процентов по заемным средствам;

• -    участие в других городских программах льгот и субсидий.

Примерами договорных форм ГЧП, реализуемых в Москве, можно считать следующие проекты:

• -    концессионное соглашение на строительство северного дублера Кутузовского проспекта (концессия);

• -    контракт жизненного цикла, заключенный в 2014 г., на поставку 832 вагонов для метрополитена в 2014-2017 гг. и сервисное обслуживание поставляемого подвижного состава в течение 30 лет (КЖЦ);

• -    проект «Доктор рядом», предполагающий льготную аренду для частных медицинских учреждений на принадлежащих городу первых этажах жилой недвижимости (ставка - 1 руб. за 1 м²). Терапевты таких клиник взамен будут осуществлять бесплатный прием граждан по полисам ОМС (аренда).

Рассматривая ГЧП как инструмент привлечения частных инвестиций в сферу капитального строительства общественно важных объектов, наряду с несовершенством нормативно-правовой базы и отсутствием единого теоретико-методологического подхода к ГЧП признаем также существенной проблемой в развитии институциональной среды административные барьеры. Это выражается в излишней бюрократизации процесса, необходимости получения многочисленных согласований и документов, затягивающих сроки реализации проекта.

По результатам исследования «Ведение бизнеса в России», проводившегося в 2012–2013 гг. Всемирным банком, Москва заняла последнее место в рейтинге из 30 исследуемых городов РФ в категории «Получение разрешения на строительство» [6, p. 20]. По предварительным данным аналогичного исследования за 2015 г., ситуация в этой сфере значительно улучшилась, однако все еще далека от положения дел в городах-лидерах (таблица 1).

Таблица 1 – Динамика показателей городов в рейтинге «Получение разрешения на строительство» Всемирного банка

Индикатор	Москва		Санкт-Петербург		Нью-Йорк	Гонконг
	2012	2015	2012	2015	2015	2015
Количество процедур (ед.)	47	21	18	17	15	5
Срок в днях	392	239	361	237	89	66

В период 2012–2015 гг. Правительству Москвы удалось сократить срок выдачи разрешений путем уменьшения количества согласующих органов, перевода части государственных услуг в электронный вид и некоторых других мер. Тем не менее указанный процесс в г. Москве остается достаточно сложным и продолжительным для инвесторов.

Административные барьеры целесообразно разделить на две базовые категории:

• 1    Формальные административные барьеры – отражают нормативно закрепленные количество и сроки осуществления формализованных процедур при оказании государственных услуг или осуществлении государственной функции. Например: количество необходимых документов для получения услуги, сроки их оформления, количество необходимых согласований.

Особенностью формальных барьеров является их нормативно-правовое закрепление, то есть отражение в официальных документах, регламентах и правилах оказания услуг.

Минимизация влияния формальных административных барьеров заключается в оптимизации осуществления государственных функций и оказании государственных услуг: оптимизации регламентов оказания услуг, сокращении избыточной бюрократизации и требуемой документации и т. д.

• 2    Скрытые административные барьеры – выражаются в злоупотреблении служебными полномочиями, действиях или бездействиях должностных лиц, явно или скрыто препятствующих ведению предпринимательской деятельности, затягивающих сроки реализации проектов.

Скрытые административные барьеры обычно существуют во взаимоотношениях территориальных органов исполнительной власти с юридическими лицами в сфере потребительского рынка и услуг, застройщиками, подрядчиками и т. д.

Скрытые барьеры часто лежат в сфере неформальных отношений между предпринимателями и должностными лицами, возникающих по причине наличия пробелов в законодательстве, несовершенства правоприменительной практики, отсутствия четкого регламентирования отдельных видов деятельности и т. д. В связи с этим количественная оценка скрытых барьеров затруднена, оценить масштабы проблемы достаточно трудно.

Механизмом минимизации негативных последствий скрытых административных барьеров может служить внедрение современных кадровых технологий во время прохождения гражданской службы: ротация гражданских служащих, развитие институтов профессиональной этики государственных служащих, расширение списка услуг, оказываемых в электронном виде, с целью недопущения личного взаимодействия субъектов и т. д.

Подводя итоги, можно сказать, что в Москве до настоящего времени не обобщен опыт применения ГЧП, отсутствуют понимание этого инструмента и классификация допустимых моделей.

Основными негативными факторами, влияющими на развитие институциональной среды ГЧП в столице, являются: отсутствие проработанной нормативно-правовой базы, обобщенной информации об итогах реализации ранее принятого плана развития ГЧП и роспуск экспертноконсультационного совета по вопросам ГЧП.

Кроме того, существенное влияние на институциональную среду развития ГЧП оказывают административные барьеры, которые предложено разделить на две категории: формальные и скрытые. Первые связаны с несовершенством регламентов оказания услуг, вторые – со злоупотреблением полномочиями должностных лиц, оказывающих государственные услуги.

Устранение негативного влияния этих факторов станет существенным шагом на пути к формированию «единых правил игры» для инвесторов, заинтересованных в проектах ГЧП, и выступит как базис для дальнейшего использования инструментов ГЧП в повседневной практике городского управления.

Ссылки: