Проблемы развития института уполномоченного по правам человека в РФ

И нститут Уполномоченного по правам человека — один из самых молодых в системе государственных органов совре -менной России: ему всего 15 лет. В феврале 1997 г. был при -нят федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а в мае следующего года был назначен первый федеральный уполномоченный¹.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в РФ внесло критерии цивилизованного общества в развитие политико правовой системы в целом.

Безусловно, институт Уполномоченного по правам человека, во первых, в силу молодости российской демократии не станет полным аналогом давно существующего во многих странах Европы института омбудсмена, а, во вторых, по причине специфичности своего мандата однозначно столкнется с большими системными трудностями и отчасти даже с непониманием со стороны части пра-вящего класса и российского общества.

МАЛЫШЕВ Евгений

Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии, как правило, сводится к проверке чистоты и корректности адми нистративных процедур, а также правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица. Такой узкий подход основан на предположении о том, что действующее законодательство и практика его применения сполна обеспечивают права и свободы человека, а судебные органы всегда стоят на их защите. Напротив, в подобных России странах разви-вающейся демократии законодательство о правах и свободах чело века находится в процессе становления и развития, а практика его применения не всегда единообразна и безупречна. В связи с этим функции уполномоченного по правам человека неизбежно оказы ваются гораздо шире, чем у «классического» омбудсмена (шведской модели), и включают не только проверку соблюдения процедур и норм, но также, а возможно, и в первую очередь, восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах с целью его совершенствования, правовое просвещение и многое другое.

Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ является важнейшим органом государственной власти, представ ляющим собой дополнительный институт правовой защиты граж дан от неправомерных действий государства в лице его органов управления, прежде всего органов исполнительной власти субъекта федерации. Он призван защищать граждан от бюрокра-тических правонарушений, выявлять и анализировать правонарушения в работе государственных органов, вырабатывать рекомендации по совершенствованию деятельности органов государства в обла сти прав и свобод человека и связанных с ним административных процедур.

Важно отметить, что, в отличие от дру-гих государственных органов, уполномо ченный по правам человека не наделен распорядительными функциями, т.е. в случае выявления факта нарушения прав человека он может только рекомендовать, но никак не приказать конкретному госу дарственному органу устранить допущен ные нарушения. В силу этого эффектив-ность уполномоченного прямо зависит как от его авторитета в государстве, так и от поддержки общества1.

Главная особенность института Уполномоченного по правам человека состоит в его независимости от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Это означает, что уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, каждый из которых назначается в соответ ствии со своим региональным законом, могут иметь не полностью совпадающие функциональные обязанности и порой строят свою работу в некотором отрыве от накопленного отечественного и междуна родного опыта2.

К примеру, в республике Татарстан уполномоченный по правам человека участвует в законотворческом процессе. Следует отметить, что далеко не в каж-дом регионе уполномоченный по правам человека наделен правом законодатель ной инициативы. В частности, наделение регионального омбудсмена законода тельной инициативой в Государственном совете РТ по вопросам, касающимся обе спечения защиты прав и свобод человека и гражданина, свидетельствует о прогрес сивном подходе законодателей Татарстана к этой сфере и определенном уровне демо кратизма в республике3.

В настоящее время (на июнь 2013 г.) уполномоченные по правам человека назначены в 66 субъектах РФ, т.е. не во всех регионах4.

Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 5 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» должность Уполномоченного по правам чело века в субъекте РФ может учреждаться (а не «учреждается») специальным законом в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта федерации и финанси руется из его бюджета.

Понятно, что учреждение института Уполномоченного в субъекте РФ, а затем и назначение на эту должность зависят от многих факторов. Среди них — зачастую настороженное отношение главы субъекта РФ к перспективе получить в лице уполно моченного хотя бы формально независи мого и неподотчетного ему «контролера», общее положение дел с соблюдением прав и свобод человека в регионе, уровень зре лости гражданского общества, наконец, финансовое благополучие региона.

От соотношения указанных факторов во многом зависит и функционирова ние института регионального уполномо ченного. Так, например, при отсутствии нормального финансирования реальная работа уполномоченного будет объек тивно парализована независимо от его личных профессиональных и человече ских качеств.

Еще одной проблемой, с которой стал -киваются региональные омбудсмены и которую необходимо решать, являются значительные расхождения в тех нормах региональных законов об уполномочен ных по правам человека, которые каса ются процесса их выдвижения на долж ность, а также реализации их основной компетенции. Так, в региональных зако нах закреплены различные варианты про цесса выдвижения кандидатов на пост уполномоченного: в одних законах субъектами, которые могут предлагать канди -датов на пост уполномоченного, являются губернатор и члены Законодательного собрания, в других — губернатор, члены Законодательного собрания региона и общественные организации и т.д. Однако ни в одном из законов таким субъектом не является федеральный уполномоченный по правам человека.

Следует выделить в качестве проблемы института регионального уполномочен -ного по правам человека порядок рассмо трения жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправ ления, должностных лиц, государственных служащих. Порядок рассмотрения жалоб уполномоченными долже н однозначно отличаться от порядка рассмотрения жалоб граждан другими должностными лицами, поскольку данное различие в компетен ции омбудсмена и иных должностных лиц по рассмотрению жалоб является суще ственным и влечет различные правовые последствия. Однако в некоторых регио нах порядок рассмотрения жалоб граждан, обращающихся к уполномоченному по правам человека, совпадает с процедурой, установленной федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граж дан Российской Федерации»1. Таким обра-зом, в отсутствие разработанной системы специфических критериев эффективно -сти к данному правозащитному институту сделаны попытки применить стандартные ведомственные критерии, не имеющие по сути отношения к правозащитным инсти тутам2.

Также анализ деятельности региональ ных уполномоченных по правам чело века показал, что некоторые субъекты РФ позволяют уполномоченным по правам человека быть членами политических пар тий, а также не приостанавливать членство в политических партиях вновь назначен ным уполномоченным, что является недо пустимым, необоснованным и противоре чит мировой практике3.

Еще одна проблема развития инсти -тута уполномоченного по правам чело века в субъектах РФ, которую необходимо решать, касается компетенции региональ ного уполномоченного по защите прав и свобод граждан от бюрократических пра вонарушений территориальных органов федеральных министерств и ведомств.

При этом значительная часть жалоб, поступающих к уполномоченным субъ ектов РФ, как раз и относится к наруше ниям прав граждан, допущенных именно такими ведомствами: полицией, войско -выми частями, исправительными учреж дениями и т.д. Региональному омбудсмену остается только один путь - обращаться к федеральному уполномоченному по правам человека с просьбой защитить и восстановить права граждан, нарушен ные территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств.

Таким образом, анализ ситуации со ста новлением и развитием института упол номоченных по правам человека в субъ ектах РФ позволяет констатировать, что институт государственной защиты прав человека в регионах России состоялся. При этом региональные законы об упол номоченных по правам человека содержат достаточное число спорных и неодно-значных положений, наличие которых препятствует полноценному использо ванию государственными защитниками прав человека своих полномочий. Кроме того, институт Уполномоченного по пра-вам человека должен быть принят во всех субъектах федерации, даже с отсутствием широких полномочий, не только властной элитой, но и обществом. Развитие право -вой культуры общества через воздействие на правовое сознание граждан, должност ных лиц — функция, способствующая раз -витию не только общества, но и самого института.