Проблемы развития правового регулирования свободы передвижения рабочей силы в рамках Европейского Союза

Правильное понимание современной миграционной политики ЕС возможно исключительно в контексте ее эволюции, поэтому исследование необходимо начать с 1968 года, ставшего отправной точкой для становления свободы передвижения рабочей силы как одного из ключевых столбов единого рынка. Однако именно эта свобода оказалась первым вызовом для как самого объединения, так и для государств-членов. Ведь одновременно с введением политики устранения барьеров для функционирования интегрированной рыночной экономики в Европе необходимо было создать эффективный механизм, который бы позволил избежать «внезапного шока», возникшего в результате открытия рынков труда [17].

Нормативно принцип свободного передвижения рабочей силы был закреплен в Договоре о ЕЭС, статья 48 которого определила содержание и обозначила особенности применения принципа свободного передвижения рабочей силы.

Большинство исследователей утверждают, что статья 48 была включена в первоначальную редакцию Договора о ЕЭС благодаря деятельности министра иностранных дел Бельгии П.-А. Спаака (1956 г.) [9], который в своем докладе доказал, что на макроэкономическом уровне интеграция национальных рынков достигается наилучшим образом при условии, что продукция (товары, услуги) и факторы производства (труд, капитал) могут свободно перемещаться между границами.

Среди прочего он утверждал, что политика свободного перемещения товаров, услуг и производителей приведет к перераспределению производственных и трудовых ресурсов, в результате могут возникнуть проблемы с трудоустройством. Для того чтобы избежать безработицы в отдельных регионах и обеспечить производителей работниками, необходимо создать возможности для их перемещения [11]. «Доклад Спаака» послужил основой для переговоров 1956–1957 гг. по учредительному договору. В ходе обсуждений большинство стран высказало возражения против введения свободного движения трудовых ресурсов. Государства опасались свободного передвижения рабочей силы, поскольку либерализация норм доступа к рынку труда противоречила интересам большинства из них [7, P. 23]. В то время страны Западной Европы имели практически полный контроль над иммиграцией и допуском трудовых ресурсов на свои рынки труда. В большинстве стран регулирование миграции происходило в соответствии с потребностями их национальных рынков труда.

Несмотря на это, статьей 48 было установлено, что до конца переходного периода в рамках Сообщества должна быть обеспечена свобода передвижения рабочей силы, отменена дискриминация в трудовых правах по признаку гражданства, унифицированы подходы к решению вопросов условий труда и трудоустройства (занятости, оплаты и т. д.) [13].

Государства-члены согласились вводить свободу передвижения постепенно, что было отражено в статье 49 этого же документа: «После вступления в силу настоящего Договора Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Экономическим и социальным комитетом принимает директивы или регламенты, необходимые меры для постепенного достижения свободного передвижения работников, как определено в предыдущем разделе, включая:

• а)    обеспечение тесного сотрудничества между национальными службами занятости;

• b)    постепенную отмену административных процедур и практик относительно имеющейся занятости, принятых на основе национального законодательства или соответствующих договоров между государствами-членами, сохранение которых могло бы препятствовать свободе передвижения работников;

• c)    постепенную отмену всех периодов и других ограничений, предусмотренных национальным законодательством или соответствующими договорами между государствами-членами, 88

которые устанавливают для трудящихся других государств-членов другие условия относительно свободного выбора занятости;

• d)    внедрение соответствующих механизмов обеспечения баланса между спросом и предложением на рынке трудоустройства во избежание серьезных угроз для уровня жизни и уровня занятости в различных регионах и отраслях промышленности».

Однако, как отмечает Ван дер Мей [7, P. 24], формулировка статьи 39 (очевидно, имеется в виду новая редакция ст. 49.) предполагает, что это положение никогда не будет включено в Договор с целью практической реализации свободы движения трудовых ресурсов. В качестве доказательства своей точки зрения он приводит два примера. Во-первых, если государства-члены действительно хотели бы ввести свободное передвижение факторов производства, эта статья должна была распространять право свободного передвижения на всех работников в государствах-членах, независимо от их гражданства. Хотя статья распространяется только на «работников всех государств-членов», отсутствие прямого упоминания гражданства не означает, что в свободу передвижения включены граждане третьих государств.

Отсутствие ссылки на гражданство государства-члена объясняется тем, что государства-члены не имели намерения включать всех своих граждан, особенно из заморских территорий, в режим свободного передвижения. Во-вторых, абсолютно свободное перемещение факторов производства потребовало бы установления права лиц на поиск работы в других государствах-членах. Хотя предложение о предоставлении такого права обсуждалось в ходе переговоров, оно в итоге было отклонено, поскольку большинство государств считало, что мобильность рабочей силы должна определяться исключительно потребностями национальных рынков труда [7, P. 25].

Договор об учреждении Европейского сообщества [14] оставил статью в первоначальной редакции с незначительными изменениями, касающимися отсылки к соответствующим статьям, которые регулируют процедуры принятия мер, эти положения впоследствии были перенесены в статью 46 Договора о функционировании ЕС.

В преамбуле Хартии Европейского Союза об основных правах (2007/С 303/01) подчеркивается, что ЕС обеспечивает свободное передвижение лиц, услуг, товаров и капиталов, а также свободу учреждения, а в ст. 15 провозглашаются право на труд, принцип свободы труда, реализуемый во всех государствах-членах. Следовательно, можно утверждать, что в первичном законодательстве ЕС нормы о свободном передвижении работников были закреплены с самого начала его функционирования и почти не претерпели изменений.

Однако исследование законодательного регулирования свободного перемещения лиц – это изучение не столько первичного законодательства, сколько вторичного, в том числе и практики Суда ЕС. Вторичное законодательство ЕС включает ряд актов, которые дополняют положения первичного законодательства о свободе передвижения рабочей силы. Так, Хартия Европейского сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 года [1] устанавливает, что каждый трудящийся Европейского сообщества имеет право на свободу передвижения по его территории с учетом ограничений, оправданных общественным порядком, государственной безопасностью и здоровьем общества.

При этом механизм гарантирования такого права предусматривает комплементарную обязанность государств обеспечить его реализацию путем:

• 1)    гармонизации условий проживания во всех государствах-членах, особенно в случае воссоединения семей;

• 2)    устранения препятствий, возникающих в результате непризнания дипломов или эквивалентов свидетельств о профессиональной квалификации;

• 3)    улучшения условий жизни и работы трудящихся приграничных районов.

Нельзя не согласиться с Ю.С. Кашкиным, утверждающим, что основные права и свободы, определенные в том числе в этой хартии, следует рассматривать как общепризнанные между государствами – членами ЕС принципы, «сгустки» естественного права, которые используются Судом ЕС для преодоления пробелов и разрешения коллизий в нормах трудового права [21].

Основные положения вторичного права ЕС о свободе перемещения работников и членов их семей инкорпорированы в Директиву Европейского Парламента и Совета 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов [6].

Директива объединяет в единый документ все законодательство о праве въезда и пребывания для граждан Союза, состоящее из двух регламентов и девяти директив. Основные положения Директивы сводятся к следующему:

• –    установление условий, в которых граждане Союза и члены их семей могут осуществлять свое

право на свободу передвижения и проживания в государствах-членах;

• –    право на постоянное проживание;

• –    ограничения на указанные права по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья.

Директива также сводит к минимуму формальности, которые граждане Союза и члены их семей должны выполнить для того, чтобы осуществлять свое право на проживание.

Будучи актом правовой кодификации, настоящая Директива, кроме того, вносит ряд изменений и дополнений в сложившийся ранее правовой режим. Среди основных следует отметить следующие: отмену вида на жительство для граждан Союза и замену его более простой системой регистрации по месту проживания (статья 8); право постоянного проживания (глава IV); расширение объема понятия «член семьи» (часть 2 статьи 2 и параграф 2 статьи 3) и дополнительные гарантии для подобных лиц, например, в случае распада брака с гражданином Союза (статьи 12 и 13).

За рамками этой кодификации остались несколько более ранние нормативные акты ЕС, которые закрепляют трудовые и связанные с ними права наемных работников-мигрантов, прежде всего, Регламент (ЕЭС) № 1612/68 «О свободном передвижении работников внутри Сообщества». Из текста последнего в то же время исключены две статьи (статьи 10 и 11), касающиеся прав членов семьи гражданина Союза и дублирующие положения настоящей Директивы [19].

Кроме того, существуют также акты, дополняющие вышеуказанную Директиву регулированием социальных аспектов защиты работников. В настоящее время социальная политика ЕС практически обеспечена нормативно-правовой базой на европейском уровне: минимальные социальные стандарты, гармонизация систем социальной защиты и установления общеевропейских норм, сбалансирования национальных законодательств, а также директивы, направленные на защиту интересов отдельных социальных групп: молодежи, женщин, стариков, инвалидов, мигрантов [22].

Отдельную группу составляют директивы, регламентирующие условия занятости и трудоустройства. Так, Директива 91/533/ЕЕС от 14 октября 1991 г. об обязанности работодателя информировать своих служащих об условиях, прилагаемых к контракту или трудовому соглашению [3], регулирует вопросы информирования работников об условиях трудового договора и содержания трудовых отношений и применяется к каждому работнику, имеющему трудовой договор или трудовые отношения, определенные законом, действующим в государстве-члене, и / или регулируется законом, действующим в государстве-члене. В соответствии с этой Директивой государства-члены обязаны предоставить работнику, которого принимают на работу, информацию о работодателе, месте и характере работы, выполнение которой ему поручено, должности, дате заключения договора, продолжительности отпуска, сроке уведомления при расторжении трудового договора, заработной плате. Указанная информация должна предоставляться в письменной форме, и если она не содержится в трудовом договоре, работодатель должен составить отдельный документ по указанным вопросам. По некоторым из них достаточно дать ссылку на соответствующие правовые нормы. Работодатель обязан сообщить эту информацию работнику не позднее двух месяцев со дня его допуска к работе [20].

Директива Совета 97/81/ЕЕС от 15 декабря 1997 г. о неполной занятости с приложением в виде Рамочного соглашения о неполной занятости [4] регламентирует защиту прав в сфере охраны труда работников неполной занятости.

Еще одним значимым документом в этой сфере является Директива 1999/70/ЕС от 28 июня 1999 г., которая регулирует отношения, возникающие на основе рамочного соглашения о временной занятости, заключенного Европейскими профсоюзами (ETUC), Конфедерацией, объединяющей промышленников и работодателей (UNICE), и Европейским центром работодателей и предпринимателей, предоставляющих общественные услуги (CEEP) [2], и направлена на повышение эффективности срочных договоров путем введения запрета дискриминации лиц, которые работают на их основании. Соответствующие положения изложены в приложении к этой Директиве – Рамочном соглашении о срочных трудовых договорах, заключенном между UNICE, CEEP и ETUC.

Исследуя законодательное регулирование любой сферы общественных отношений в ЕС, невозможно обойти вниманием судебную практику, поскольку именно Суд ЕС разъясняет истинное содержание нормативных документов, а его решения отображают особенности правореали-зации в определенной сфере. В связи с эти рассмотрим ключевые дела, в которых предметом выступала свобода передвижения.

В частности, Суд ЕС по делам «Union royale belge des sociétés de football association ASBL v Jean-Marc Bosman» [15], «Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA» [12] и ряду других неоднократно подчеркивал, что право на свободу передвижения имеет как «горизонтальное», так и «вертикальное» действие, то есть любой гражданин государства-члена может непосредственно воспользоваться этим правом, в том числе в суде. Кроме того, суд определил дискриминационные меры, препятствующие свободе передвижения со стороны государств-членов. Но, что чрезвычайно важно, в ряде преюдициальных решений Суд признал прямое действие отдельных положений соглашений с третьими странами о применении принципа недискриминации в отношении лиц из третьих стран, работающих в ЕС на законных основаниях. В частности, речь идет о делах «Deutscher Handballbund eV v Maros Kolpak» [5] и о «Igor Simutenkov v Ministerio de Educación y Cultura and Real Federación Española de Fútbol» [8].

Подводя итоги, необходимо обозначить следующее.

Основной проблемой, которая возникала и возникает на всех этапах расширения ЕС в связи с трудовой миграцией, стала проблема значительной разницы в заработной плате в старых и новых государствах-членах (1981, 1986, 2004 и 2007 гг.). Хотя в долгосрочной перспективе благодаря свободному движению можно было ожидать повышения уровня зарплат в ЕС в целом, избежать первичного шока от открытия рынков труда с большей заработной платой не удавалось, что оказывало негативное влияние на экономику принимающих стран в краткосрочной перспективе. С целью противодействия этим факторам государствам-членам было разрешено временно ограничивать свободное передвижение рабочей силы из новых государств в течение 5–7 лет. Эти переходные механизмы предназначены для сглаживания и минимизации рисков для рынков труда в процессе расширения [10].

Так, вступление в ЕС 8 новых стран в мае 2004 года, а также 2 стран в январе 2007 года и 1 государства в 2013 году территориально расширило «четыре свободы»: свободного движения капитала, товаров, услуг и людей. Тем не менее, из-за опасений массового притока трудовых мигрантов и, как результат, негативных последствий для местного рынка труда большинство стран ЕС-15 приняли решение приостановить полный доступ на свои рынки труда для граждан из новых государств-членов, установив переходный период до семи лет, который состоит из трех периодов. В течение первых двух лет с возможностью продления срока еще на три года государства могли применить национальное законодательство, ужесточив таким образом доступ к национальным рынкам труда [16].

Положения об ограниченном применении норм о свободе передвижения лиц, закрепленные в договоре о присоединении стран Центральной и Восточной Европы, свидетельствуют об обеспокоенности государств-членов постепенной потерей части своих суверенных полномочий, а также потерей поддержки населения в вопросах иммиграционного контроля и рынков труда [18]. Введение переходных периодов не способствовало сближению ЕС с его гражданами, а скорее является отражением процесса замедления интеграции в ЕС.