Проблемы реализации административной ответственности несовершеннолетних и их законных представителей за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения (ст. 20.6.1 КОАП РФ)

В 2020 году Российская Федерация, как и весь мир, столкнулась с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19 (2019-nCOV), признанной заболеванием, представляющим опасность для окружающих1. Пандемия затрагивает практически все без исключения сферы жизни современного общества [3, с. 28]. В связи с возникшей угрозой распространения инфекции в экстренном порядке были предприняты меры медицинского характера: строительство новых и перепрофилирование действующих больниц в ковидные стационары, создан запас медицинского оборудования, лекарственных препаратов, средств индивидуальной защиты, потребовалась смена специализации врачей, созданы дистанционные консультативные центры по вопросам диагностики и лечения COVID-192 и др.

Возникла необходимость в принятии и правовых мер для регулирования общественных отношений в условиях распространения заболевания. С 1 апреля 2020 года на территории Российской Федерации был введен режим повышенной готовности и связанные с этим ограничительные меры3. В срочном порядке был принят ряд нормативных правовых актов федерального и регионального уровня. «Необходимость в законодательных новеллах повлекла принятие экстраординарных мер, в том числе связанных с внесением изменений в действующее законодательство»1. Как правильно подчеркнуто в литературе: «Ни у кого не вызывает сомнений, что государство должно выполнить перед гражданами свои обязательства по обеспечению безопасности их жизни и здоровья» [5, с. 63].

Материалы исследования

Настоящая проблема стала предметом научных исследований. Обсуждению вопросов, связанных с правовым регулированием общественных отношений в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, посвящены работы А. В. Каляшина, М. Ю. Водяной, А. А. Максурова, Ю. Л. Шумских и др. Предметом научной полемики стали вопросы юридического анализа новых составов административных правонарушений, а также проблемы реализации административной ответственности и многие др.

Описание проводимогоисследования

«Введение правовых режимов, предусматривающих ограничения свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, предполагает возложение на граждан обязанностей публично-правового характера» ² . Сложившаяся ситуация оказала влияние и на несовершеннолетних участников публичных отношений. Равно, как и на взрослых, на детей распространились правила нового режима правоотношений с некоторыми особенностями, вытекающими из характера детско-родительских отношений. В частности, родительской обязанности по охране здоровья своих несовершеннолетних детей,

• ¹    Позиция Комитета по применению новой статьи 20.6.1 КоАП РФ и по принятию дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации : информация Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации (документ опубликован не был) // СПС «Кон-сультантПлюс». URL: http://www/consultant.ru/ (дата обращения: 20.04.2021).

• ²    Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2020. № 5.

воспитанию законопослушного поведения, защите прав и законных интересов.

Ответственность законных представителей несовершеннолетних в условиях режима повышенной готовности основана на положениях ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», возлагающей обязанность на граждан Российской Федерации соблюдать законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также выполнять установленные правила поведения ² при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее — ЧС).

В КоАП РФ наряду с иными дополнения-ми4 1 апреля 2020 года была введена статья 20.6.1, установившая ответственность за «невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения». Высокий уровень распространения коронавирусной инфекции COVID-19 вызвал необходимость введения новых правил поведения в общественных местах, соблюдение которых обеспечивается ст. 20.6.1 КоАП РФ. Административная ответственность установлена за нарушение, выразившееся в невыполнении правил поведения при режиме повышенной готовности на территории, где существует угроза возникновения ЧС, или непосредственно в зоне ЧС. В качестве квалифицирующих признаков в ч. 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ указаны последствия в виде наступления вреда здоровью человека или имуществу и повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи.

Одновременно с принятием нового состава была дополнена статья 6.3 КоАП РФ частями 2 и 3, содержание которых исключает применение ст. 20.6.1 КоАП РФ. Статья 6.3 КоАП РФ предусматривает ответственность при наличии оснований для обязательной самоизоляции. Это деяние заключается в нарушении санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (ч. 1 ст. 6.3). Совершение этих же деяний в период ЧС, при угрозе распространения опасного за-болевания1, либо в период карантина вызывают усиление ответственности на основании части 2 ст. 6.3 КоАП РФ, равно как и деяние, выразившееся в невыполнении предписания органа, осуществляющего санитарноэпидемиологический надзор. Причинение вреда здоровью человека либо смерть, наступившие в результате данного деяния, квалифицируются по ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ, при отсутствии последствий, предусмотренных ст. 236 УК РФ.

К административной ответственности по ст. 20.6.1 КоАП РФ привлекаются лица, в отношении которых отсутствуют, установленные ст. 6.3 КоАП РФ основания для обязательной самоизоляции, иначе говоря, это ответственность за нарушение установленного ² порядка поведения в общественных местах. Объект данных составов различен: в одном случае — это санитарно-эпидемиологическое благополучие (ст. 6.3), в другом — общественный порядок и безопасность (ст. 20.6.1). Этим и объясняется их расположение в соответствующих главах КоАП РФ.

В Обзоре Верховного Суда РФ ³ отмечается, что ст. 20.6.1 и ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ соотносятся как общая и специальная нормы. В этой связи, нарушение карантинных мер влечет ответственность на основании ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. Остальным предписан режим самоизоляции, который предполагает нахождение человека дома и избегание им контакта с другими людьми. В отличие от карантина, при режиме самоизоляции разрешается покидать квартиру в исключительных случаях.

О различной правовой природе данных норм свидетельствует и их нормативноправовая основа. Нарушение положений Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4 служит основанием применения ст. 20.6.1 КоАП РФ. При этом ответственность наступает за нарушение федеральных и региональных правил поведения, установленных при режиме повышенной готовности или ЧС. Положениями ст. 6.3 КоАП РФ обеспечивается исполнение норм федерального законодательства, закрепленных Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»5.

Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 20.6.1 КоАП РФ выступают общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности, в то время как ст. 6.3 нацелена на охрану здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отличительная особенность данных норм заключается в содержании охраняемых объектов.

Объективная сторона анализируемого деликта заключается в невыполнении закрепленных в законодательстве правил ⁶ поведения в определенном месте и при определенных условиях. Во-первых, это деяние, происходящее на территории (зоне) на которой существует угроза возникновения ЧС, или непосредственно в самой зоне ЧС. Во-вторых, неотъемлемым условием действия данного правового запрета является введение режима повышенной готовности на указанной территории.

Законодательное описание деяний, образующих ст. 20.6.1 КоАП РФ, позволяет часть 1 охарактеризовать как формальный, а часть 2 как материальный составы, последствием последнего выступает вред либо здоровью человека, либо его имуществу. По конструкции норма бланкетная, что требует «для определения правил поведения в обязательном порядке установить документ, в котором они закреплены» [2, с. 65].

Под режимом повышенной готовности, не получившим законодательного закрепления, в правовой литературе предлагается понимать «особый правовой режим, вводимый на территории, на которой существует угроза возникновения ЧС, в том числе при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих и иных обстоятельств непреодолимой силы в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [1, с. 408].

Правила поведения, нарушение которых образует объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ, закреплены Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной си-туации» ¹ (далее — Правила). Настоящие Правила требуют соблюдения общественного порядка и законодательства Российской Федерации о защите населения и о санитарноэпидемиологическом благополучии; выполнения законных требований специально уполномоченных должностных лиц; использования средств коллективной и индивидуальной защиты; принятия мер по вызову уполномоченных должностных лиц для пострадавших, оказания им первой помощи; иметь при себе и предъявлять по требованию документ, удостоверяющий личность гражданина, а также документы, дающие право не соблюдать требования Правил и др.

Нарушение как федеральных правил поведения в условиях режима повышенной готовности или ЧС, так и правил, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, влекут административную ответственность по ст. 20.6.1 КоАП РФ2. Например, на основании Постановления Правительства Тюменской области от 17 марта 2020 г. № 120-п «О введении режима повышенной готовности»3 на территории Тюменской области с 18 марта 2020 г. был введен режим повышенной готовности и закреплены дополнительные меры административной ответственности4 за нарушение установленных ограничений. В соответствии с данным актом на граждан региона был возложен запрет покидать места проживания, за исключением таких случаев, как необходимость: обращения за экстренной медицинской помощью; следования к месту работы (которая не была приостановлена в соответствии с законодательством) и обратно; следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена; выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания; выноса отходов до ближайшего места их накопления.

Сотрудниками ПДН УМВД России по Тюменской области были выявлены нарушения требований о соблюдении правил самоизоляции, установленных на территории Тюменской области ⁵ . Так, за 9 месяцев 2020 года ⁶ по Тюменской области в отношении несовершеннолетних было составлено 229 протоколов об административных правонарушениях по ст. 20.6.1 КоАП РФ, 123 из них возбуждено подразделениями по делам несовершеннолетних территориальных ОВД УМВД России по г. Тюмени и 6 из всех протоколов составлены территориальными отделами внутренних дел юга Тюменской области.

Анализ изученных 68 дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ ⁷ свидетельствует, что одним из основных нарушений стало нахождение несовершеннолетних вне мест самоизоляции. С ослаблением ограничительных мер, актуальным становится нарушение, связанное с неисполнением обязанности использовать средства индивидуальной защиты [1, с. 408].

При привлечении к административной ответственности несовершеннолетних за нарушение анализируемых Правил, важным является решение вопроса о возрасте, с которого возникает обязанность по соблюдению масочного режима. Особенно важен ответ на данный вопрос при сложившейся практике привлечения к ответственности законных представителей несовершеннолетних, не использующих маски в установленных местах по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Правительством Тюменской области установлена обязанность граждан — обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах, установленных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 октября 2020 г. № 31 — «в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах»1.

Согласно рекомендациям Всемирной организации здравоохранения ² для профилактики и борьбы с распространением COVID-19, использование медицинских масок детьми обязательным, наравне с взрослым населением, является с 12-летнего возраста. Основываясь на данные рекомендации сложилась практика привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ родителей (законных представителей) несовершеннолетних, достигших 12-летнего возраста к моменту нарушения ими требования о ношении маски. Нарушение детьми 12–15-летнего возраста Правил, ответственность за которые предусмотрена ст. 20.6.1 КоАП РФ, по причине недостижения ими возраста административной ответственности (16 лет), влечет последствие для их родителей (законных представителей) в виде административной ответственности, установленной ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ — как результат ненадлежащего исполнения обязанности по воспитанию своего несовершеннолетнего ребенка.

Установить количество материалов, возбужденных по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ в отношении родителей (законных представителей) несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, по тем же основаниям, что указаны в ст. 20.6.1 КоАП РФ, не представляется возможным. По информации Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП) отдельной отчетности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ за нарушение несовершеннолетними детьми правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения, не ведется. Отсутствует данная информация и в подразделениях по исполнению административного законодательства территориальных отделов полиции, так как база данных не предусматривает «разбивки» по мотивам совершения ненадлежащего воспитания несовершеннолетних.

Итак, положения ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ обеспечивают право детей на содержание, воспитание, обучение, защиту прав и интересов со стороны своих родителей (законных представителей). Являясь общей нормой в сфере защиты детства, ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность субъекта правонарушения не только за собственные упущения, но и административные проступки детей, считая их результатом ненадлежащего воспитания. Данное положение распространяется, в том числе и на нарушение вновь введенных правил поведения в общественных местах (ст. 20.6.1 КоАП РФ) детьми в возрасте до 16 лет. С одной стороны, это обеспечение соблюдения детьми правил поведения в условиях повышенной готовности, с другой стороны, это забота об их здоровье. Родители обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей ³ . Под заботой понимаются усердные хлопоты, беспокойное попеченье, комплекс действий по отношению к объекту, нацеленных на его благополучие [3, с. 656].

В действующей норме ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ не содержится прямого указания на отсутствие заботы о здоровье своих детей, как одного из факторов ненадлежащего воспитания. Забота о физическом и психическом здоровье детей не вытекает из используемых в описании «ненадлежащего исполнения родительских обязанностей» таких понятий, как «содержание, воспитание, обучение, защита прав и интересов». Исходя из общеупотребительного смысла данных понятий, прямо не вытекает обязанности заботиться о здоровье своих несовершеннолетних детей.

В связи с изложенным полагаем, что обстоятельства, вызванные распространением новой коронавирусной инфекции, усиливают давно назревшую необходимость закрепления ответственности родителей за ненадлежащее обеспечение мер, направленных на охрану и заботу о здоровье детей. По нашему мнению, реализация данного предложения явится обеспечительной мерой, в том числе, и закреплённого федеральным законодательством приоритета охраны здоровья детей. Государство признает охрану здоровья детей как одно из важнейших и необходимых условий физического и психического развития детей1.

Главой 6 КоАП РФ предусматривается ответственность специального субъекта, наделенного родительской обязанностью за правонарушения, объектом которых является здоровье несовершеннолетних, в двух случаях: ч. 2 ст. 6.10 ² и ч. 2 ст. ст. 6.23 ³ КоАП РФ. Что же касается ст. 6.3 ⁴ , применение которой вызвано необходимостью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, то она не предполагает ответственности законных представителей, по аналогии со ст. 6.10, ст. 6.23 КоАП РФ.

Субъект правонарушения по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ общий: физические вменяемые лица в возрасте 16–17 лет. К ответственности привлекаются несовершеннолетние, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста. Противоправное деяние (ст. 20.6.1 КоАП РФ), совершенное детьми в возрасте с 12 до 15 лет влечет ответственность для их законных представителей на основании ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 20.6.1 КоАП РФ характеризуется умышленной формой вины несовершеннолетнего субъекта ответственности.

Заключение и вывод

В целях единообразного подхода к вопросу об ответственности законных представителей несовершеннолетних за нарушение Правил в условиях повышенной готовности следует либо исключить ответственность законных представителей несовершеннолетних 12–15-летнего возраста, либо предусмотреть ответственность законных представителей в КоАП РФ за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанности по охране здоровья своих несовершеннолетних детей. Правильным видится выбор последнего варианта. С целью обеспечения реализации законодательных норм, провозглашающих приоритет охраны здоровья детей, следует закрепить административную ответственность родителей (законных представителей) несовершеннолетних, дополнив ст. 5.35 КоАП РФ частью 1.1. следующего содержания: «Неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанности заботиться о здоровье ребенка, а равно непринятие мер по профилактике заболеваний, диагностики, лечения с целью сохранения и укрепления физического и психического здоровья ребенка, а также непринятие мер для оказания ему медицинской помощи».