Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

С.П. Грибовская заместитель председателя правового комитета администрации города Томска

Реализация каждого нового закона, как и любое нововведение, порождает множество вопросов. Отдельные нормы нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенного в действие с 1 января 2006 года, кроме всего прочего, не содержат определенности и трактуются по-разному. Порой даже судебным органам трудно прийти к однозначному выводу, разрешая споры в соответствии с положениями нового закона. Но ведь суд должен опираться на норму закона, а не толковать ее.

Много вопросов возникало при изменении границ муниципального образования. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что изменение границ, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения таких поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 рассматриваемого Федерального закона. Однако эта статья пока не вступила в силу, поэтому у администрации города Томска возникли вопросы, какой порядок принять, как учесть мнение населения. Разрешая этот вопрос, мы руководствовались порядком, существующим в настоящее время в Томской области. Мнение населения присоединяемых к городу территорий выяснялось с по- мощью процедуры опроса. Данные опроса были учтены при принятии закона об изменении границ муниципального образования.

Много споров возникло по поводу вопроса о новых выборах. В соответствии со статьей 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборы органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях, образованных до вступления в силу главы 12 настоящего закона, проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований, за исключением следующих случаев:

• •    изменение границ муниципального образования в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», повлекшем увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов;

• •    преобразование муниципального образования в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

• •    продление или сокращения законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий орга-

• нов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования.

Таким образом, в отдельных случаях проводятся новые выборы. В связи с этим возникало два вопроса:

• 1)    что понимается под «муниципальным образованием, образованным до вступления в силу главы 12 закона»;

• 2)    будет ли наделение города Томска статусом городского округа (ранее город не имел такого статуса) являться преобразованием муниципального образования.

В соответствии с частью 7 статьи 13 рассматриваемого Федерального закона изменением статуса городского поселения считается в том числе и наделение его статусом городского округа либо лишение его статуса городского округа.

Решая этот вопрос, мы исходили из следующих рассуждений:

• 1)    поскольку ранее закон не предусматривал наделение поселения каким-либо статусом, то наделение поселения статусом городского округа, осуществляющееся впервые, не будет являться преобразованием муниципального образования;

• 2)    поскольку преобразование не проводилось, границы не изменялись, соответственно, не произошло увеличения численности избирателей более чем на 10 процентов, город Томск не может быть отнесен к вновь образованным муниципальным образованиям и, следовательно, выборы должны производиться в сроки, определенные Уставом города.

До сих пор неразрешенным остался, пожалуй, главный вопрос: с какого момента наше муниципальное образование (городской округ) начинает жить по новому закону, решать вопросы городского округа, исполнять полномочия, предписанные статьей 16 нового закона.

Законом Томской области от 12 ноября 2004 года № 238-ОЗ «О наделении муниципального образования «Город Томск» статусом городского округа», введенным в действие с 1 января 2005 года, муниципальное образование «город Томск» наделено статусом городского округа. В соответствии со статьей 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения, касающиеся круга вопросов местного значения городского округа (а именно статья 16) вступают в силу со дня официального опубликования комментируемого закона и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 этого закона. Положения названных статей Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают однозначный ответ, будут ли решаться вопросы местного значения, установленные статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ, с 1 января 2006 года или с вступлением в силу Закона Томской области № 238-ОЗ.

По мнению одних юристов, с момента придания городу Томску статуса городского округа город незамедлительно начинает исполнять полномочия, установленные новым законом для городского округа, поскольку наделение поселения статусом городского округа невозможно без внесения соответствующих изменений в предметы ведения, совокупность полномочий. Иначе изменялся бы не статус, а лишь его наименование. По мнению других, в части полномочий закон вступит в силу только с 2006 года. Мы придерживаемся первой точки зрения.

Не успели мы разобраться с редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как был принят Федеральный закон № 1291. Согласно этому закону переходный период продлен до 1 января 2009 года, и закон, за исключением положений, для которых главой 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно- го самоуправления в Российской Федерации» установлены иные сроки и порядок введения в действие, вступает в силу с 1 января 2009 года.

В соответствии с названными изменениями в переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации осуществляется до 1 января 2006 года. С этой даты до окончания переходного периода законы субъектов Российской Федерации принимаются не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года, и не могут быть изменены в течение финансового года.

Однако поскольку наше муниципальное образование не является вновь образованным, возникает вопрос, будет ли распространяться закон субъекта на наш город. Здесь мнения юристов разделились. Одни считают, что не будет, другие, что будет. На наш взгляд, эта норма распространяется только на вновь образованные муниципальные образования.

В целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу главы 12 Федерального зако- на от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. В переходный период, до регистрации права собственности на указанное имущество, органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать такое имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения (то есть органы местного самоуправления могут осуществлять в отношении этого имущества только одно из полномочий собственника – пользование им. Законодатель применил термин, не используемый Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ). Так, в статье 209 ГК РФ устанавливается, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Что такое использование – неизвестно. Представляется, что необходимо делать акцент на исполнение полномочий по решению вопросов местного значения. И исходя из этих полномочий использовать возможность осуществления полномочий собственника, установленные ГК РФ.

Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделано очень важное уточнение о том, что границы муниципальных образований подлежат описанию в виде картографического описания и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года.

В заключение хотелось бы пожелать законодателям, чтобы они старались принимать законы, не требующие толкования.