Проблемы реализации государственной программы "Социальная поддержка граждан"

Функция обеспечения минимальных условий выживания каждому члену общества, составляющая существо социальной защиты индивида – присуща всем человеческим коллективам и являет собой общее, т.е. общечеловеческое направление деятельности любой государственной власти. Начиная с первобытности, человеческие коллективы брали под защиту самых слабых их членов, что, возможно, составляет одно из отличий человеческого общества от любой иной организации животных. Однако именно в рыночной, или товарной, «капиталистической» экономике вопросы социальной защиты становятся непосредственной обязанностью государства, эти вопросы становятся вопросами высшего -государственного уровня, а само государство, если оно способно обеспечить всех своих граждан на минимальном прожиточном уровне, приобретает характер социального. С другой стороны, рыночная экономика, в отличие от плановой экономики социализма, обладает существенным элементом непредсказуемости, подвержена как общей цикличной волатильности, так и внутриотраслевым колебаниям (чередованиям подъемов и спадов), что требует от государства, действующего в целях социальной стабильности, предвидения таких рыночных колебаний и формирования планов, или программ по смягчению их последствий. Эти программы социальной защиты и составляют содержание социальной политики большинства современных государств.

Вопросы программирования социальной защиты граждан постоянно затрагиваются и в посланиях Президента Российской Федерации. Так, в Послании Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. Президент России отметил, что «каждый наш шаг… государственную программу мы должны оценивать прежде всего с точ- ки зрения высшего национального приоритета - сбережения и приумножения народа России» [1]. Далее Президент РФ говорит о программе материнского капитала, о социальной программе для молодых семей - специально для Дальнего Востока, о программах специализированной медицинской помощи и модернизации первичного звена здравоохранения, о программе охраны материнства и детства и т.д. Более того, в этом Послании им впервые был поставлен вопрос и об индивидуальном социальном программировании (социальный контракт). Годом ранее Президент РФ обсуждал в своем выступлении программы льготной ипотеки, программ «Земский доктор» и «Земский учитель», программ борьбы с онкологическими заболеваниями, развития сельских территорий и т.д. [2] Анализ посланий Президента России за последние 7 лет показывает, что в каждой из них подчеркивается значение программ социальной защиты.

Между тем, в отечественной юридической науке вопросы социальноэкономического программирования в достаточной мере не исследовались. Двумя случаями частного исследования социальных программ государства являются диссертация В.В. Проскряковой, где ей с позиций конституционного права был дан анализ государственной политики РФ в социально-жилищной сфере (прежде всего - через призму федеральных целевых программ [3]) и диссертация А.С. Матненко о программно-целевом методе планирования и исполнения бюджетного процесса [4]. Исследованиями общетеоретического характера (только двумя из всех, содержащихся в диссертационных фондах) можно назвать диссертации Е.И. Жаровой 2006 г. [5] и А.Ю. Корнюшкиной 2018 г. [6], на которых все изучение отечественной юридической наукой федерального программирования (не считая нескольких работ о программах борьбы с преступностью и диссертации о государственном программно-целевом планировании предпринимательской деятельности В.В. Ванина за 2000 год [7]) можно признать иссякнувшим. Таким образом, исследованием программирования системы социальной защи- ты, несмотря на заявленную в Конституции России (ее статье 7 [8]) социальность российского государства, до сих пор не занимался никто.

Исследование позволяет заключить, что фундаментальные экономические перемены прямо влияют на изменения в социальном составе граждан Российской Федерации. Данные перемены лишь усиливаются, но не обусловлены таким катализатором, как всемирная пандемия. Сказанное означает необходимость изменения в государственном программировании социальной поддержки.

Анализ направлений, особенностей, форм и средств реализации Государственной программы социальной поддержки приводит к выводам не только о наличии проблем такой реализации, но и о целесообразности внесения в нее ряда изменений, предложенных в работе.

Исследование процесса реализации Государственной программы приводит к выводу, что наиболее актуальной на сегодняшний день, в рамках государственной демографической политики, является активизация развития законодательства о детских ежемесячных пособиях, о компенсациях различного рода (прежде всего -школьных) расходов на детей, а также о компенсациях за работу в условиях повышенного риска заражения новой коронавирусной инфекцией. В то же время, еще ждет своего развития законодательство о пособиях и компенсациях пожилым людям (как пенсионерам, так и лицам предпенсионного возраста). С другой стороны, исследование позволяет заключить о стабилизации и значительном меньшем внимании Программы к ранее активно развивавшимся нормативным массивам о пособиях и компенсациях лицам, которым был причинен вред техногенными катастрофами (Чернобыльской и на реке Теча), лицам, проживающим в неблагоприятных климатических районах и инвалидам. Сравнительно недавно, как представляется, завершилось формирование законодательства о ежемесячных пособиях и компенсациях военнослужащим.

К числу предлагаемых изменений можно, в частности, отнесли следующие.

К числу принципов установления и назначения мер социальной поддержки Государственная программа относит: справедливость установления, включая, с одной стороны – равенство их получателей, с другой – учет особенностей социальноправового статуса каждой из категорий граждан; обоснованность назначения, т.е. учет органами социального обеспечения всех юридически значимых обстоятельств, которые стали основанием для установления той или иной меры; адресность получения. Последний принцип представляет собой наиболее значимую проблему, которая может быть разрешена с развитием электронных технологий социальнообеспечительных отношениях и, в частности, с формированием Единого регистра граждан.

Представляется целесообразным для случаев, когда статус ветерана труда был присвоен на основе федерального законодательства, закрепить перечень соответствующих пособий и компенсаций на федеральном уровне. Представляется, что уточнение разграничения между федеральным и региональным законодательством в части предоставления тех или иных МСП должно начинаться с того, каким правовым актом – федеральным или региональным – установлен тот или иной правовой статус. Во всяком случае, уточнение такого разграничения должно стать еще одним из направлений развития социального законодательства.

Целесообразным представляется также установить единые (по стандартам федеральных) правила получения средств регионального материнского капитала – в целях консолидированного (единым платежом) получения. Такой подход значительно бы сократил не только походы граждан по различным инстанциям, но и их прямые расходы, например, на нотариальное удостоверение принимаемых ими на себя, в связи с данной выплатой, обязательств.

Далее, развитие новой коронавирусной инфекции потребовало чрезвычайных и срочных мер по социальной защите населения. В этой связи следует предположить, что в рассматриваемую Государственную программу следует включить возможность развития правовой формы реализации этих мер в направлении создания общих норм, направленных на установление пособий и компенсаций на периоды, когда обострение пандемии потребует наращивания социальных ограничений (в том числе самоизоляции).

Не вполне эффективной видится и государственная социальная помощь в порядке так называемого «социального контракта». Проблема состоит, во-первых, в том, что направления деятельности граждан, в рамках реализации которых только и предоставляется финансовая помощь, крайне ограничены (в частности, в настоящее время это преимущественно фермерская деятельность) – не говоря о существенной доле должностного усмотрения и, как следствие, повышении рисков кор-рупциогенности данных отношений. Возможно, именно эти риски, в свою очередь, крайне усложняют сам процесс получения помощи по социальному контракту, а получаемые суммы часто не отвечают необходимому для данного направления деятельности (того же фермерства) размеру стартового капитала.

Нельзя, однако, не отметить, что названные недостатки (риски макроэкономического характера, сокращения рынков сбыта, новые сокращения рабочих мест) – уже отмечались в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год [9] (отчёт за прошедший 2020 г. ещё не составлен).

В Приморском крае в целях повышения реальных доходов граждан и снижения уровня бедности предоставляется государственная социальная помощь на основании социального контракта. Государственная помощь на основании социального контракта оказывается гражданам со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума (13 939 рублей). В 2020 году увеличены размеры материальной поддержки и существенно расширены направления государственной помощи в рамках социального контракта:

– поиск работы – 832 человека (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 р.);

– прохождение профессионального обучения и (или) дополнительного профессионального образования – 45 человек (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 рублей и 30 000 рублей на обучение);

– осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности – 87 человек (размер единовременной выплаты составляет 250 000 рублей);

– ведение личного подсобного хозяйства – 78 человек (размер единовременной выплаты составляет 50 000 рублей);

– осуществление иных мероприятий, направленных на преодоление заявителем трудной жизненной ситуации, – 570 человек (размер ежемесячной выплаты составляет 13 958 рублей).

Необходимо отметить, что режим «социального контракта» определенно является, в целом, перспективным направлением. В рамках реализации мероприятий по этому направлению, так называемой «социальной адаптации» государство, ставит приоритетом выход малоимущих граждан на более высокий уровень жизни именно посредством стимулирования активных действий самих граждан для получения постоянного источника дохода.

Однако меры конкретного стимулирования могут различаться.

Представляется, что меры, закрепленные в ст. 8.1 ФЗ от 17.07.1999 № 178-ФЗ [10], существенно различаются по своей эффективности. В частности, наиболее эффективными представляются меры, направленные на поддержку граждан, непосредственно занятых в реальном производстве (ведение личного подсобного хозяйства). Например, занятость в сельскохозяйственной сфере в настоящее время – время роста российского сельскохозяйственного производства (и роста экспорта российской пищевой продукции за рубеж) – определенно, в большинстве случаев, предельно эффективна и позволит реализовать идею социального контракта: финансовая помощь при личной активной деятельности. Однако вызывает удивление размер такой помощи: 50 тысяч рублей – при том, что именно на селе предпринимательская деятельность для Приморского края (с учетом рекордных для России цен на продукты питания) оказывается наиболее актуальной. Такой размер помощи сельскохозяйственным производителям выглядит особенно странным с учетом кратного превышения этой суммы размерами помощи, выплачиваемой индивидуальным предпринимателям – до 250 тыс. руб.

Напротив, наименее эффективной представляется такая мера, как ежемесячные платежи за один лишь поиск работы: трудно понять, чем эта мера отличается от аналогичного механизма поиска подходящей работы (а равно от механизма прохождения профессионального обучения), который реализуется через органы службы занятости.

Крайне сложной представляется оценка ситуации, связанной с такой мерой, как поддержка индивидуальной предпринимательской деятельности.

Во-первых, очевидна неконкретность и объективная коррупциогенность данной нормы, позволяющая формировать самые разные «схемы» выплат под формальные документальные доказательства предпринимательской деятельности.

Во-вторых, очевидно, что и с точки зрения субъективной, государственные служащие не всегда способны оценить характер предпринимательской деятельности, уровень рисков, точность расчета необходимых в таких случаях (под финансирование предпринимателськой деятельности) бизнес-планов. В частности, у органов социального обеспечения может оказаться недостаточно опыта для советующей оценки планов деятельности граждан, которые запрашивают средства по этому контракту (к примеру, для осуществления предпринимательской деятельности), и именно это направление в рассматриваемой Государственной программе пока не отражено.

В этой связи представляется, что п. 3 ч. 3 ст. 8.1 ФЗ от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ необходимо конкретизировать указанием на виды предпринимательской деятельно- сти, которые финансируются в режиме социальных контрактов приоритетно. Представляется, что такой приоритетной деятельностью должна стать деятельность в реальном секторе экономики, т.е. в секторе товарного производства.

В завершение нельзя не указать на одну из основных сложностей в развитии системы мер социальной поддержки. Она состоит в том, что вызванная кризисными явлениями необходимость реализации социальных функций российского государства привела к росту количества этих мер, к упрощению условий выплат, к росту их размера до уровня прожиточного минимума и минимального размера оплаты труда. В то же время – эта система по-прежнему остается достаточно запутанной. В этой связи представляется целесообразным скорейшее принятие Социального кодекса Российской Федерации, в котором в качестве разделов Особенной части можно было закрепить каждую из установленных ныне федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Прави- тельства РФ и актами региональных органов государственной власти мер социальной поддержки.

Наконец, можно наблюдать рост актуальности применения таких мер социальной защиты, которые обусловлены одновременно двумя или несколькими обстоятельствами (например, сочетание статуса безработного, уволенного после 1 марта прошлого года, со статусом родителя, а также сочетание статуса родителя со статусом лица, воспитывающего детей и проживающего вместе с ними), то есть направленных одновременно на поддержку граждан по двум или нескольким видам трудных жизненных обстоятельств, или учитывающих одновременно несколько социально-значимых

обстоятельств.

Именно такие – комплексные основания применения социальной поддержки целесообразно закреплять в существующей Программе Приморского края, с одновременным расширением перечня комплексных мер такой поддержки.