Проблемы реализации принципа независимости во взаимоотношениях адвокатуры и государства

Принцип независимости является одним из наиболее проблемных принципов адвокатуры. Вопрос независимости адвокатской корпорации являлся злободневным с самого момента учреждения адвокатуры и поднимался в течение всего периода ее существования, актуален он и сегодня. По справедливому выражению Г.М. Резника, «Проблема взаимоотношений адвокатуры с государством и обществом – вечная: меняются режимы, главы государств, общество, но проблема остается» [11, с. 3]. Вместе с тем подчеркнем, что по сравнению с организацией адвокатуры по законодательству Российской Империи и СССР принятие Закона об адвокатуре стало большим достижением и во многом улучшило юридический статус адвокатов в Российской Федерации. Однако на практике реализации принципа независимости по-прежнему препятствуют различные заинтересованные в подконтрольности адвокатуры субъекты.

Суть принципа независимости заключается в том, что ни государственные органы, ни органы местного самоуправления, ни общественные объединения, ни отдельные граждане не вправе воздействовать или, более того, руководить организацией и деятельностью адвокатуры. Принцип независимости распространяется, в том числе, и на правоотношения, возникающие внутри сообщества между адвокатами, органами адвокатуры или адвокатскими образованиями. Но, рассматривая независимость адвокатуры, в первую очередь необходимо обратить внимание именно на вопрос взаимоотношений адвокатского сообщества с государством, поскольку последнее способно оказать наибольшее влияние на адвокатуру.

«Одним из главных достижений Закона об адвокатуре необходимо признать фиксацию независимости адвокатуры от государства», – пишет Г.Б. Мирзоев [9, с. 3]. Так, адвокатура (согласно п. 1 ст. 3 Закона об адвокатуре) является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако указанное не означает, что адвокатура и государство действуют автономно друг от друга. Несмотря на то, что адвокатура не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления, представляется, что задачи, возложенные на нее, имеют государственное значение и отражают публичный интерес общества [8, с. 58]. Поэтому при разрешении этих задач государство и адвокатура должны действовать сообща. Первостепенной совместной задачей адвокатуры и государства, которая предусмотрена статьей 48 Конституции РФ, является обеспечение каждому возможности получить квалифицированную юридическую помощь от адвоката.

Для обеспечения возложенных на адвокатуру функций по оказанию доступной и квалифицированной юридической помощи органы государственной власти в соответствии с п. 3 ст. 3 Закона об адвокатуре обеспечивают гарантии независимости адвокатуры, осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при необходимости выделяют адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи.

С другой стороны, государство, обеспечивая оказание адвокатурой квалифицированной юридической помощи гражданам, не может оставить столь важную задачу единолично на адвокатуру. Нельзя говорить категорично о том, что адвокатура должна работать сама по себе, без какого-либо вмешательства со стороны государства, так как это невозможно [4, с. 69]. Поэтому законодателем предусмотрены различные средства осуществления допустимого внешнего контроля.

Однако такой контроль должен проводиться не бездумно, а взвешенно, с соблюдением баланса интересов и адвокатуры, и государства. Для адвокатуры непозволителен тотальный контроль со стороны государства, давление на адвокатуру. Справедливо по этому поводу высказывался Ю.И. Стецовский: «Стремление к огосударствлению адвокатуры несовместимо с конституционным правом на квалифицированную юридическую помощь. Извращение юридической природы адвокатской профессии превращает адвоката в чиновника, неспособного свободно и стойко отстаивать интересы доверителей» [13, с. 14]. «Идея же жесткого контроля со стороны государства за деятельностью адвокатов – полный нонсенс. Потому что адвокатура умрет, как только станет зависимой», – замечает М.Ю. Барщевский [2, с. 38]. По мнению Г.М. Резника «адвокатура – это организация не политическая и не предпринимательская, поэтому разговоры о том, что государство должно руководить адвокатурой, необходимо прекратить. Если адвокатура зависима, то она уже не адвокатура, и должна называться как-то иначе» [11, с. 3].

Истинно верная в данном случае политика государства в отношении адвокатуры будет, на наш взгляд, заключаться в уважении и признании равноправности, а не подчиненности последней. Взаимодействие адвокатского сообщества и государственных органов должно строиться отнюдь не как монолог власти, а исключительно по принципу диалога, который, по словам А.П. Галоганова, «к сожалению, не всегда удается, …интересы адвокатуры игнорируются» [5, с. 44].

Примечательно, что идея наличия сбалансированной системы «сдержек и противовесов» в отношении организации и деятельности адвокатуры нашла понимание и поддержку среди представителей самого адвокатского сообщества. Еще до принятия действующего Закона об адвокатуре Г.М. Резник справедливо писал: «адвокатуре следует расстаться с навеянным перестроечной смутой романтическим представлением о том, что она может существовать полностью отвязанной от государства. Адвокатура – особый институт гражданского общества, ей присущ публичноправовой статус, профессиональные уголовная защита и гражданское представительство – составные части правосудия, посему адвокатура не может находиться вне зоны государственного контроля» [12, с. 24]. А уже комментируя принятый закон, В.А. Вайпан отмечает: «В Законе оставлены определенные «зоны» взаимных обязанностей… государства по отношению к адвокатуре и наоборот, а также определены «точки соприкосновения» их взаимных интересов. Однако такие обязанности и интересы следует считать основанными скорее на партнерском равенстве сторон, нежели на административных принципах подчиненности и отчетности адвокатуры перед государством» [4, с. 19].

Основным механизмом внешнего контроля является неотъемлемое право государства создавать законодательную базу, которую адвокаты обязаны соблюдать. На практике же довольно часто государственными органами предпринимаются попытки внесения поправок в законодательство об адвокатуре или принятия совершенно новых дискриминирующих законов, в связи с чем возникает опасность ущемления независимости адвокатуры. К примеру, Законодательное собрание Еврейской автономной области внесло в Думу законопроект об изменении 20 статей ФЗ «Об адвокатской деятельности…» с целью «установления государственного контроля за… адвокатами». Законопроект отклонен Думой в 2005 году [14, с. 665]. В 2008 году в Государственную Думу вносился законопроект, по которому Росрегистра-ция наделялась правом требовать созыва внеочередного съезда адвокатов, а ее территориальные филиалы – обращаться в суд с заявлениями о пре- кращении статуса адвоката. Данный законопроект Государственной Думой был одобрен лишь в первом чтении [7, с. 9].

С другой стороны, как мы неоднократно отмечали ранее, адвокатское сообщество в соответствии с Законом об адвокатуре наделено правом принимать по многим основополагающим вопросам своего ведения нормативно-правовые акты (кодекс этики, устав и т. д.) с санкции государства. Уже в этом частично проявляется необходимый паритет взаимоотношений государства и адвокатуры.

Функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры (в частности, контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами) согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» осуществляет Минюст РФ. В компетенцию Минюста входит широкий круг полномочий: от определения порядка ведения реестров адвокатов до утверждения формы ордера на исполнение поручения, выдаваемого адвокатским образованием, и формы удостоверения адвоката.

Обозначенные полномочия Минюста, с точки зрения А.Д. Бойкова, которую мы склонны поддерживать, представляются приемлемыми, так как не несут существенных ограничений самостоятельности адвокатуры в решении вопросов ее внутренней жизни. Как справедливо отмечает В.А. Вайпан, «Утверждение же форм удостоверения и ордера вызвано необходимостью единообразия этого документа на всей территории государства. Такое утверждение ордеров и подписание удостоверений нисколько не ущемляет интересы адвокатуры и не посягает на ее самостоятельность» [4, с. 24].

Между тем основные вопросы организации и деятельности адвокатуры федеральным законом переданы в компетенцию органов адвокатского самоуправления, комплектуемых свободно и независимо из членов адвокатского сообщества в соответствии с предусмотренной законом процедурой. В Российской Федерации законодательно установлена двухуровневая система корпоративной организации адвокатского сообщества, согласно которой на территории каждого субъекта РФ действует одна адвокатская палата, консолидирующая всех адвокатов этого субъекта, а на федеральном уровне все адвокатские палаты (т. е. и все адвокаты этих палат) объединяются в Федеральную палату адвокатов РФ (ФПА).

В первую очередь обратим внимание на ор- ганы управления Федеральной палаты адвокатов. Высшим органом ФПА является формирующийся из представителей адвокатских палат Всероссийский съезд адвокатов, в компетенцию которого входит принятие, утверждение и внесение изменений в устав ФПА и Кодекс профессиональной этики адвоката; формирование состава совета Федеральной палаты адвокатов; определение размера отчислений адвокатских палат на общие нужды ФПА, а также иные полномочия, предусмотренные законом и уставом ФПА.

Съезд созывается не реже одного раза в два года. Коллегиальным исполнительным постоянно действующим органом Федеральной палаты адвокатов является совет ФПА. К компетенции совета относятся представительство Федеральной палаты адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных российских организациях и за пределами Российской Федерации; координация деятельности адвокатских палат, в том числе по вопросам оказания адвокатами бесплатной юридической помощи; участие в проведении экспертиз проектов федеральных законов по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности, и иные полномочия согласно закону и уставу ФПА.

Кроме того, совет ФПА избирает из своего состава президента ФПА, уполномоченного равным образом представлять Федеральную палату адвокатов, а также заключать сделки от имени Федеральной палаты адвокатов, созывать заседания совета ФПА и т. д.

В Федеральной палате адвокатов также действует комиссия по этике и стандартам – коллегиальный орган, разрабатывающий стандарты оказания квалифицированной юридической помощи и другие стандарты адвокатской деятельности, дающий обязательные для всех адвокатских палат и адвокатов разъяснения по вопросам применения Кодекса профессиональной этики адвоката, а также осуществляющий иные полномочия. В состав комиссии входят не только адвокаты, но и представители власти, что также является допустимым условием участия государства в организации и деятельности адвокатуры, поскольку согласно КПЭА члены комиссии избираются Всероссийским съездом адвокатов по представлению совета Федеральной палаты адвокатов, то есть в нее входят лица, которым доверяет адвокатское сообщество: из 16 членов комиссии – 9 адвокатов, два представителя от Минюста, два от Государственной Думы и два от Совета Федерации, число членов Комиссии, не являющихся адвокатами, не может превышать пять человек. Председателем комиссии является президент ФПА.

В свою очередь к органам адвокатской палаты субъекта относятся собрание (конференция) адвокатов, совет адвокатской палаты, ревизионная и квалификационная комиссии. Первые два органа по своему характеру в основном дублируют полномочия Съезда и совета ФПА (за исключением особо специфических, например, принятие Кодекса этики), но только действуют на уровне субъекта РФ: собрание (конференция) адвокатов является высшим органом палаты, а совет палаты – коллегиальным исполнительным постоянно действующим органом адвокатской палаты. В частности, в компетенцию собрания (конференции) адвокатов входит формирование совета палаты, определение размера обязательных отчислений адвокатов на общие нужды адвокатской палаты, а совет палаты избирает президента, представляет адвокатскую палату в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях и т. д. Особым исключительным полномочием совета палаты является применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности.

Для осуществления контроля за финансовохозяйственной деятельностью адвокатской палаты и ее органов из числа адвокатов, сведения о которых внесены в региональный реестр соответствующего субъекта Российской Федерации, избирается ревизионная комиссия.

С последним органом адвокатского самоуправления – квалификационной комиссией – связан один из наиболее важных аспектов независимости адвокатуры: формирование адвокатского сообщества (а именно присвоение статуса адвоката, а также осуществление дисциплинарного производства в отношении адвоката). Особенно важно отметить, что доминирующую роль в этом вопросе в Российской Федерации играет непосредственно адвокатская корпорация.

В соответствии с Законом об адвокатуре для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов создается квалификационная комиссия. Вокруг состава комиссии велись оживленные споры. Изначально в состав комиссии предполагалось включить трех представителей коллегии адвокатов, трех представителей органа юстиции в соответствующем субъекте РФ и трех юристов, занимающихся научной или педагогической деятельностью в области права, что, по словам А.П. Галоганова, лишало бы адвокатов права определять профессиональную пригодность лица, претендующего на вступление в адвокатуру [6, с. 125].

Сегодняшний состав квалификационной комиссии (общим числом в 13 участников) включает в себя семь адвокатов от соответствующей адвокатской палаты, в том числе президента палаты, имеющих стаж деятельности не менее 5 лет; двух представителей от территориального органа юстиции; двух представителей законодательного органа субъекта, не являющихся государственными или муниципальными служащими; двух судей (один от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа и один от арбитражного суда субъекта). Председателем комиссии является президент адвокатской палаты.

Таким образом, независимость адвокатуры реализуется через большинство голосов в работе квалификационной комиссии, но в то же время закрепленный в законе состав обеспечивает разумное содействие государства в формировании адвокатского сообщества. Согласимся с мнением Д.Н. Козака, что присвоение статуса адвоката не должно быть чисто корпоративным делом самой адвокатуры. Население должно быть уверено в том, что доступ к профессии адвоката открыт для каждого знающего и не опороченного по суду юриста. Участие в квалификационной комиссии представителей самостоятельных ветвей государственной власти при наличии «контрольного пакета» голосов у адвокатов придает ее деятельности большую открытость и объективность [10, с. 187]. Солидарен с ним и А.Д. Бойков: «Участие органов государственного управления в работе квалификационных комиссий адвокатских палат и в оценке принимаемых решений о наделении претендентов статусом адвоката, лишении такого статуса и его приостановлении является необходимым условием реализации их контрольно-надзорных функций» [3, с. 43]. Представляется справедливым распространить приведенные мнения об участии государства в работе квалификационных комиссий и на организацию комиссии по этике и стандартам.

В целом, анализируя сложившиеся взаимоотношения между государством и адвокатурой, можно ощутить положительную динамику в их развитии, что подчеркивается в отчете миссии Международной комиссии юристов от 2015 года – Становление сильной адвокатуры в Российской Федерации. Согласно докладу МКЮ законодательство, регулирующее адвокатуру в РФ, предус- матривает существование сильных самоуправляемых институтов, а также юридические гарантии защиты их независимости от правительства и иных внешних интересов [15].

Действительно, положения российского законодательства об адвокатуре во многом соответствуют требованиям международных документов в области оказания юридической помощи. Согласно Стандартам независимости юридической профессии Международной ассоциации юристов, в каждом регионе должна быть образована одна или более независимая самоуправляемая ассоциация юристов, признанная действующим законодательством, чей исполнительный орган должен быть свободно избран всеми членами без какого-либо вмешательства других органов или лиц. Однако сказанное отнюдь не означает, что достигнут максимальный паритет во взаимоотношениях государства и адвокатуры. На сегодняшний день остается множество проблем, связанных с независимостью адвокатского сообщества, а потому необходимо продолжать налаживание сотрудничества государственных органов и органов адвокатского самоуправления и совместную работу в этой сфере.