Проблемы реализации закона о концессионных соглашениях в отрасли жилищно-коммунального хозяйства в современных условиях

В российские правовые акты понятие государственно-частного партнерства вошло на рубеже столетий – с начала 2000-х гг. Одной из форм государственно-частного партнерства посвящен специальный закон – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение эффективности региональной экономики.

Латинское слово «concession» переводится как «разрешение», «уступка». В современной практике государство может предоставить по концессионному соглашению различные виды ресурсов: землю, технологии, здания, сооружения и др. Однако при этом не передается право собственности на них, что немаловажно. В настоящее время существует ошибочное мнение, согласно которому концессия нередко расценивается как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в концессии государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также правомочия собственника.

Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством (или муниципалитетом) и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство в рамках партнёрских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер – представитель частного бизнеса – вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Концессия в широком смысле – это договор между государством и бизнесом, фиксирующий условия использования бизнесом государственной собственности.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях» определяет, что по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

При подписании концессионного соглашения право собственности на период использования (эксплуатации) указанного имущества остается у государства. Не допускается изменение целевого назначения и передача в залог указанного имущества, а так же его отчуждения.

Прошло более 10 лет со дня утверждения Федерального закона № 115 «О концессионных соглашениях». На этот закон Правительство Российской Федерации возлагало большие надежды и надеялось с помощью предлагаемого механизма провести модернизацию всего коммунального имущества страны.

Ситуация в коммунальной отрасли, а именно ресурсоснабжающих компаниях, находится в критической зоне. Износ тепловых, водопроводных и канализационных сетей, по официальным данным статистики, достиг в ряде регионов до 70%. Оборудование эксплуатируется на пределе своих возможностей, без резерва мощности. В любом небольшом поселении, если проверить котельную или водозабор, можно убедиться, что в пике тепловых нагрузок работает все оборудование без резерва и в случае возникновения аварийной ситуации параметры теплоносителя значительно снижаются, что в итоге может привести к разморозке систем теплоснабжения и водоснабжения. Такая же ситуация наблюдается с насосным хозяйством многих российских коммунальных предприятий. Наиболее глубокая проблема заключается в том, что ситуация с состоянием оборудования и сетей постоянно ухудшается. Статистика аварий и технологических нарушений неуклонно растет, особенно в малой энергетике и коммунальных предприятиях.

Необходимо отметить, что концессионные соглашения – это не «ноу хау» российских законодателей. Существуют три основные модели управления коммунальным комплексом.

• 1.    Английская – полная приватизация коммунальной инфраструктуры.

• 2.    Немецкая – создание СП с оператором. Предполагает включение коммунальных объектов в уставный капитал ОАО в качестве вклада муниципалитета. Муниципалитет сохраняет контроль над большинством акций.

• 3.    Французская – передача в управление частной компании коммунального имущества на основании долгосрочного (до 30-50 лет) концессионного соглашения. Право собственности инвестора на имущество и вновь создаваемые объекты прекращается по истечении срока концессии.

Правительство Российской Федерации решило «идти» по французской модели. Идея законодателей заключалась в том, что в коммунальную отрасль зайдут богатые частные концессионеры, которые возьмут в долгосрочную концессию коммунальное имущество у «нищих» муниципалитетов и проведут комплексную модернизацию муниципального имущества. Концессионеры, предполагалось, закупят новое энергоэффективное оборудование, заменят и утеплят аварийные сети, и жители страны на себе почувствуют улучшение качества коммунальных услуг, а муниципальные власти получат новое оборудование, региональные власти – снижение аварийности, а федеральные власти – решение огромной проблемы, требующей огромные финансовые расходы из государственного бюджета.

Основным источником для возврата инвестиций, произведенных концессионером, был определен тариф за коммунальную услугу. И в 2000-х гг. начался переход на экономически обоснованные тарифы. Региональные тарифные службы и муниципалитеты стали утверждать тарифы с ростом до 30-50 % в год, потому что до этого периода тарифы субсидировались из региональных бюджетов. Начался повсеместный уход от перекрестного субсидирования. Правительство Российской Федерации максимально пыталось переложить содержание коммунальной инфраструктуры с муниципальных бюджетов на потребителей. Для населения России это было очень чувствительно, так как раньше «коммуналка» стоила копейки, а сейчас вдруг стала расти в разы и стала сразу занимать в семейном бюджете до 20% и более. Действительно, рост тарифов значительно опережал инфляцию, но справедливости ради необходимо отметить, что до этого периода, тарифы с 1990-х гг. искусственно сдерживались, рост тарифов был минимальным, значительно ниже инфляции.

Многие муниципальные образования успели за этот период «переложить» содержание коммунальной инфраструктуры на плечи потребителя. Следующим этапом должна была быть модернизация коммунальной инфраструктуры, но в 2012 г. Правительство получило указание Президента Российской Федерации о том, что плата граждан за коммунальные услуги не должна расти выше инфляции в стране. Данное 106

указание было направлено на усиление контроля роста тарифов на территории Российской Федерации и сделало невозможным осуществление модернизации коммунальной инфраструктуры за счет потребителей.

ФСТ РФ (Федеральная служба тарифов Российской Федерации) стала в реальном времени отслеживать рост тарифов во всех поселениях России. Предельный индекс роста тарифов доводился до регионов и был значительно ниже инфляции. Например, в Республике Бурятия в 2012 г. предельный рост на тепло был утвержден 4,8 %, когда инфляция составила 6,58 %, а фактически стоимость угля выросла на 10%, электрическая энергия – на 15%. В 2015 г. предельный индекс роста тарифов был утвержден ФСТ РФ для Бурятии 6%, а рост инфляции фактически составил 12,9 %.

В результате утверждения тарифов в пределах, доведенных ФСТ РФ, коммунальные предприятия стали нести убытки за счет непокрытых доходами расходов. В первую очередь пострадали статьи расходов направленных на ремонт оборудования и сетей. С 2012 г. по настоящее время из действующих тарифов были сокращены расходы на ремонт, а фактически, с учетом собираемости платежей, у предприятий отсутствовали средства на проведение текущих ремонтов и на капитальный ремонт, модернизацию.

В результате проведенной реформы управления государственной тарифной политики у потенциальных концессионеров отсутствовал источник возврата требуемых инвестиций, так как предельный индекс роста не позволял включать в тариф инвестиционную надбавку к тарифу. А инвестиционная надбавка является источником возврата инвестиций, произведенных концессионером, согласно действующего законодательства Российской Федерации.

Получился замкнутый круг, и абсолютно не работающий Федеральный закон на территории страны. Те попытки, которые осуществляли различные операторы в коммунальной отрасли, сталкивались с отсутствием долгосрочных параметров, защиты прав и инвестиций концессионера.

Данная ситуация не могла остаться без внимания, и в 2015 г. Правительством Российской Федерации были утверждены методические рекомендации по разработке инвестиционных программ для коммунальных предприятий. С 2016 г. ФСТ РФ перешло на долгосрочное регулирование тарифов (пока на три года). В 2015 г. были внесены изменения в закон «О концессионных соглашениях» с учетом вышеуказанных изменений в нормативно-правовые акты Российской Федерации.

В результате доработанных законодателями множества нормативно правовых документов, связанных с коммунальной сферой, для инвесторов, желающих работать в этой сфере, были выявлены следующие аспекты:

• 1.    Защита инвестиций на случай досрочного расторжения договора;

• 2.    Определены долгосрочные параметры для концессионера;

• 3.    Определена процедура проведения торгов на заключение концессионного соглашения;

• 4.    Возможность заключения договора без конкурса, по инициативе концессионера;

• 5.    Определено типовое концессионное соглашение.

Но осталась не решена основная проблема для повсеместного захода реальных концессионеров с финансовыми возможностями. Это проблема возврата вложенных средств. Для решения этой проблемы требуется:

• 1.    Утверждение долгосрочных тарифов на весь период окупаемости проекта.

• 2.    Включение инвестиционной надбавки в тариф с автоматическим ростом предельного индекса роста для граждан.

• 3.    Субсидирование именно из федерального бюджета превышение фактического роста тарифа над предельным уровнем роста тарифов, установленным федеральным ведомством - ФСТ РФ.

• 4.    Увеличение финансирование Фонда реформирования ЖКХ на мероприятия по модернизации коммунальной инфраструктуры.

• 5.    Включать обязательное требование оплаты концедентом софинансирования проектов по модернизации до 60% от объема инвестиций.

Закрепление данных мероприятий на законодательном уровне позволят концессионерам привлекать долгосрочные кредиты банков. А плата граждан не будет расти значительными темпами за счет софинансирования из средств концедентов и Фонда реформирования ЖКХ.