Проблемы системы экономических отношений в профессиональном образовании

Роль профессионального образования в экономическом и социальном развитии государства предопределяет приоритетность этой сферы деятельности в подавляющем большинстве стран современного мирового сообщества. Сферу профессионального образования необходимо рассматривать как приоритетную, увязывая финансирование профессионального образования с его экономической отдачей и эффективностью, с ростом конкурентоспособности национальной экономики, социальными и экономическими потребностями регионов, отраслей промышленности, отдельных граждан и общества в целом. Модернизация сферы профессионального образования в России обусловлена переходом к информационному обществу и рыночными преобразованиями. Модернизация направлена на то, чтобы поднять профессиональное образование на качественно новый уровень, обеспечить серьезные структурные преобразования в экономике, быстрое развитие наукоемких отраслей, создать мощный научно-технический потенциал и значительно укрепить позиции государства на мировых рынках.

В наследство Российской Федерации досталась масштабная и разветвленная система профессионального образования. В нашей стране для профессионального образования, как, впрочем, и для других социальных и даже производственных сфер, подлинно научных методов экономического управления не существовало. Хронологически реформирование отечественной высшей школы началось раньше радикальных преобразований в экономике и до начала обновления государственного устройства России. По существу, это исторический прецедент, поскольку реформы в профессиональном образовании в различных странах всегда следовали за серьезными экономическими и политическими трансформациями. Отсюда и многие специфические проблемы современной отечественной системы профессионального образования, от решения которых зависят не только ее собственные перспективы, но и во многом будущее российского государства и его человеческий потенциал. Профессиональное образование в поисках своего места в обновляемом обществе уже прошло некоторый путь, двигаясь по нему преимущественно методом проб и ошибок, прямо и не всегда продуманно заимствуя зарубежный опыт. Однако эти усилия, не подкрепленные реальной поддержкой государства, не могли остановить нарастание кризиса в системе профессионального образования страны.

Если в Советском Союзе государство вмешивалось в образование постоянно и довольно успешно (разумеется, с позиции оптимизации его под свои текущие задачи), то в России с начала 1990-х гг. можно выделить только три значительных системных воздействия (два из которых еще не завершены):

• –    принятие Закона «Об образовании», открывшего дорогу свободе выбора образовательной программы, рыночным отношениям, экономической и академической самостоятельности части государственных образовательных учреждений (1992);

• –    введение Единого государственного экзамена (2000–2009);

• –    вхождение России в Болонский процесс и переход на двухступенчатую систему высшего образования.

Значительная часть других запланированных системных воздействий осталась на бумаге, будучи отвергнута или выполнена формально (2004–2012).

Можно выделить три основных причины неудач системных воздействий. Это, во-первых, игнорирование интересов субъектов, участие которых в запланированных изменениях критично; во-вторых, недостаточное ресурсное обеспечение перехода к новым институтам; в-третьих, неэффективность управления изменениями (невы-деленность задач управления изменениями от задач текущего управления; отстранение общественных и частных субъектов, заинтересованных в изменениях, от участия в управлении процессом).

Система профессионального образования не может быть переведена в новое качество без учета интересов трех основных субъектов: учащихся и их семей; профессионального сообщества преподавателей; работодателей. Значительная часть этих субъектов может и должна быть вовлечена в управление изменениями.

Принятие в июле 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании» явилось важной вехой в становлении новой системы экономических отношений в образовании. Закон устранил многие несоответствия в предлагавшейся ранее модели экономической системы в профессиональном образовании, конкретизировал и приблизил к существующим реалиям целый ряд ее ключевых моментов, придал юридическую силу новым экономическим решениям.

Базовая для всех отраслей социально-культурной сферы модель экономической системы была в излишней степени приближена к аналогичной модели, сконструированной и предназначенной для промышленного производства, работающего в условиях плановой экономики. Тех условий давно нет. Ошибка разработчиков касается правомерности использования при проектировании отраслевой системы экономической модели для профессионального образования образца, взятого из промышленности. При этом она заключалась даже не столько в выборе образца, сколько в степени его копирования при проектировании новой системы экономической модели для профессионального образования. «Снимая кальку» с промышленности, разработчики экономической модели для профессионального образования должны были учесть его специфику и уже, во всяком случае, в аспекте экономической деятельности, не рассматривать учреждения профессионального образования как частный слу- чай промышленных предприятий. Этого, однако, сделано не было. Концепция экономической модели профессионального образования была заимствована полностью, без существенных изменений. В результате, предназначенная для профессионального образования отраслевая экономическая модель с момента своего появления была наделена принципиальным дефектом, который, естественно, не может быть устранен посредством корректировки второстепенных деталей.

Учреждение профессионального образования, безусловно, – не промышленное предприятие. Здесь иные цели функционирования, другие связи между полезным эффектом деятельности и ее финансовыми результатами.

Если в промышленности финансовые результаты, как правило, отражают степень успешности выполнения производственной единицей ставящихся перед ней задач, то в профессиональном образовании это совсем не так. Здесь, при действующей экономической модели, финансовые трудности скорее испытывают те учреждения, работники которых концентрируют основные усилия на повышении качества своей основной педагогической деятельности, а не те, в которых руководители и трудовые коллективы, пренебрегая подчас именно качеством «обязательных» образовательных услуг, нацелены на всемерное привлечение внебюджетных средств за счет оказания различных дополнительных, в том числе и образовательных услуг.

Предположение же о том, что у «хороших» учреждений производство образовательных услуг будет расширяться, а у «плохих» – сокращаться из-за оттока потребителей, что в результате обеспечит финансовое благополучие первых и будет стимулировать к более качественной работе вторых, совершенно не выдерживает критики. Прежде всего, для включения подобного механизма требуется наличие у потребителя возможности реального выбора. Практика же показывает, что такой возможности у подавляющего большинства потребителей образовательных услуг просто нет.

Вместе с тем, современная система экономических отношений в профессиональном образовании «сконструирована» таким образом, что и приток потребителей в учебное заведение вовсе не гарантирует последнему финансового благополучия.

Современная система экономических отношений в профессиональном образовании вообще не стимулирует производителей образовательных услуг к достижению высоких качественных результатов в их основной педагогической деятельности.

Финансируемая из бюджета основная деятельность учебных заведений профессионального образования является государственным заказом. Но в отличие от госзаказа в промышленности, этот госзаказ в профессиональном образовании непрестижен и экономически невыгоден производителям. А так как выражается он только в объемных показателях: количестве обслуживаемых контингентов и времени их обслуживания, то, естественно, у производителей образовательных услуг создается возможность «экономии» сил на качественных параметрах своей работы.

Однако недостатки действующей в настоящее время в профессиональном образовании системы экономичес- ких отношений этим не ограничиваются. Она, по существу, не обеспечивает и широко декларировавшейся защиты прав учреждений профессионального образования в их взаимоотношениях с учредителями и органами государственного управления.

Так, одним из прав учреждений профессионального образования, как известно, является право на получение от учредителя достаточных ассигнований на покрытие всех расходов, связанных с нормальным функционированием этих учреждений. Иными словами, если расходы обоснованы, они должны быть профинансированы.

Субъективные факторы, обусловливающие более высокий уровень затрат одних образовательных учреждений в сравнении с другими, также не всегда могут быть квалифицированы как случайные и отрицательные. Так, учреждение, располагающее высококвалифицированными педагогическими кадрами, уже в силу этого имеет более высокую потребность в средствах, чем аналогичное учреждение, общий уровень квалификации педагогического персонала которого ниже.

В результате, на практике осуществляется широкая дифференциация размерности бюджетного финансирования по отдельным образовательным учреждениям. И вот здесь все уже полностью зависит от воли вышестоящей организации. Учреждение профессионального образования в данном случае бесправно, так как его участие в определении размера бюджетного финансирования действующими нормативными актами не предусмотрено. Напротив, Закон РФ «Об образовании» прямо относит определение объемов финансирования образовательных учреждений к исключительной компетенции органов государственной власти. В силу этого учреждению профессионального образования остается только «право» просить вышестоящую организацию увеличить ему объемы ассигнований.

Точно так же обстоит дело и с защитой права учреждений профессионального образования на получение полного объема бюджетного финансирования в случаях привлечения этими учреждениями дополнительных, внебюджетных средств.

Причины этих явлений в целом ясны. Действующая в профессиональном образовании система экономических отношений создавалась в условиях угасания «реального социализма» с его гипертрофированной централизацией управления и другими экономическими перекосами. Именно такая картина складывается при внимательном рассмотрении современной модели экономической системы в профессиональном образовании, в ходе разработки которой учреждения профессионального образования попросту «награждались» правами. Так, в условиях, в общем-то небольшой, но в то же время весьма заметной демократизации управления отраслевой экономикой, часть новых прав учреждения профессионального образования получили из обширного набора прерогатив своих вышестоящих организаций. Другие же права были «сконструированы» в процессе работы над новой отраслевой экономической моделью. При этом «образцы», как правило, брались из других сфер экономической деятельности и, как показал затем опыт, большинство этих заимствований оказалось необоснованным. Такие

«права», казавшиеся весьма привлекательными в документах, на деле просто не могли быть реализованы. И это, конечно, мешало и мешает руководителям учреждений профессионального образования в их повседневной экономической работе.

В последнее десятилетие много пишется о том, что профессиональное образование находится в рыночных отношениях, а образовательные услуги являются товаром. Все это так. Но следует иметь в виду и то, что за товар надо платить. Причем эта плата должна, как минимум, покрывать издержки производства, иначе последнее теряет для производителя всякий смысл. А что происходит в профессиональном образовании? Государство делает заказ на образовательные услуги, причем заказ императивный, который каждое учреждение профессионального образования обязано выполнять, и платит при этом в размере, достаточном для покрытия текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования.

Таким образом, действующая в профессиональном образовании система экономических отношений не обеспечивает учреждениям профессионального образования их несомненного права на получение за свои услуги такого вознаграждения, которое, как минимум, полностью покрывало бы их производственные издержки. Иными словами, бюджетное финансирование госзаказа на образовательные услуги безусловно должно покрывать полностью все обоснованные затраты каждого конкретного учреждения профессионального образования, связанные с выполнением данным учреждением предусмотренных этим госзаказом объемов работ.

Не обеспечивает действующая в профессиональном образовании система экономических отношений и защиты прав собственности учреждения профессионального образования.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании», за каждым учреждением профессионального образования, в целях обеспечения его уставной деятельности, учредитель закрепляет на правах оперативного управления определенные объекты собственности (землю, здания, сооружения, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения). При этом учреждения, естественно, принимают на себя ответственность перед собственниками в сохранности и эффективном использовании закрепленной за ними собственности.

Кроме того, каждому «образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности» [1]. Таким образом, в процессе деятельности у всех учреждений профессионального образования со временем обязательно формируется, как минимум, два вида объектов собственности: непосредственно принадлежащие данным учреждениям и находящиеся у них в оперативном управлении. Вместе с тем, конкретных механизмов дифференциации этой собственности и защиты прав учреждений пока что нет.

Существенным недостатком действующей в профессиональном образовании экономической модели является ее явно недостаточная проработка в деталях.

По существу, совершенно не проработан в настоящее время механизм распределения средств внутри образовательного упреждения. Сегодня, в период мирового финансового кризиса, когда финансирование профессионального образования ведется только по защищенным статьям, проблема на практике не выглядит актуальной. Однако со стабилизацией экономического положения отрасли она, несомненно, приобретет значительную остроту.

Несомненно, актуализируются и проблемы обеспечения финансовых расчетов качественными финансовыми нормативными показателями. Причем это не только проблема определения размерности пресловутого норматива бюджетного финансирования, которая в настоящее время, кстати, совершенно не проработана.

В целом, причины бросающейся в глаза недоработан-ности отраслевой экономической модели обусловливаются, на наш взгляд, как объективными, так и субъективными факторами. К первым следует отнести трудности, связанные со все еще неустоявшимся отечественным экономическим законодательством, когда нормы экономических взаимоотношений меняются слишком часто и порой кардинально. Ко вторым – извечное российское стремление решить проблему как можно быстрее, в самые сжатые сроки, а затем исправлять допущенные просчеты. Все это, собственно, и наблюдается в настоящее время в экономике профессионального образования.

Жизнь, однако, требует, чтобы система экономических отношений была четко отрегулирована, а экономическая система была бы именно системой, а не заменялась «декларацией о намерениях», как это имело место, например, в известном приказе № 45 Гособразования СССР, и в какой-то степени сохранилось в Законе РФ «Об образовании». И сегодня для профессионального образования требуется такая модель системы экономических отношений, которая бы позволяла отрасли не только выжить, но и развиваться, двигаться вперед. А для этого, несомненно, нужны новые подходы, может быть, нетрадиционные решения, а главное – продуманная и выверенная концепция построения этой модели.

В настоящее время никто не будет оспаривать той очевидной истины, что в основу данного баланса должны быть положены требования, предъявляемые к системе профессионального образования потребителями ее услуг. А эти требования в основном заключаются в следующем. Потребителю важно, чтобы система профессионального образования обеспечивала ему возможность получения качественных (как он, потребитель, это себе представляет) образовательных услуг и в том объеме, в котором эти услуги ему требуются (опять же с его, потребителя, точки зрения). Это можно сказать и об обществе в целом (так называемый социальный заказ), и об отдельном индивидууме или же группе индивидуумов.

Потребителю важно также, чтобы средства, затрачиваемые им на получение образования, использовались рационально, не растрачивались впустую и тем более не расхищались, так как все это сказывается на стоимости предоставляемых ему услуг.

Таким образом, потребитель образовательных услуг задает рамочные требования к системе, и его, в принципе, устроит любая система экономических отношений в профессиональном образовании, которая обеспечит ему удовлетворение его образовательных интересов.

Экономические интересы учебных заведений находятся в иной плоскости. Учреждениям важно, чтобы их деятельность была обеспечена необходимым количеством денежных средств, чтобы они обладали определенной свободой в маневрировании имеющимися в их распоряжении ресурсами в соответствии со складывающейся производственной обстановкой, и чтобы их экономические права строго соблюдались. Система экономических отношений в профессиональном образовании должна, безусловно, удовлетворять этим интересам, иначе о ее эффективности не может быть и речи.

Интересы же руководящих инстанций могут быть отдифференцированы. В той части, где органы управления образованием выражают потребности общества («социальный заказ»), они выступают, по существу, в роли представителей «коллективного заказчика», а для них важно, чтобы система профессионального образования обеспечивала необходимый объем и требуемое качество образовательных услуг, а также, что особенно важно, чтобы эти услуги соответствовали не только сегодняшним, но и перспективным запросам социально-экономического развития страны (региона). Именно поэтому данная группа интересов, наверное, наиважнейшая в экономической системе профессионального образования и необходимо создавать условия наиболее полного ее удовлетворения.

Таким образом, формирование в профессиональном образовании современной отраслевой экономической модели предполагает приоритетный учет в ней интересов потребителей образовательных услуг и создание наиболее благоприятных условий функционирования для производителей этих услуг, т. е. для учреждений. Собственные требования управленческих структур, основанные на их «внутренних» интересах, в данном случае имеют, безусловно, второстепенное значение, хотя, конечно же, их также нельзя сбрасывать со счетов.

Такой подход к построению иерархической шкалы приоритетов при формировании модели отраслевой системы экономических отношений в профессиональном образовании, как показывает изучение вопроса, ставит две проблемы: как обеспечить наиболее полный учет интересов различных групп очевидно неоднородной совокупности потребителей и каким образом оптимально распределить прерогативы внутри экономической системы отрасли. Мировой опыт знает два пути передачи социального заказа профессиональному образованию. Первый предполагает выражение интересов общества через проявление интересов его отдельных членов, когда свободный выбор индивидуумов задает общий вектор развития системы профессионального образования, и общество, в лице государства, лишь корректирует его. Второй путь характеризуется тем, что государство само определяет рамки выбора образовательных услуг и лишь в тех случаях, когда интересы значительной части индивидуальных и групповых потребителей в них не укладываются, оно изменяет эти рамки или же, как это чаще бывает на практике, принимает меры, направленные на трансформацию индивидуальных запросов потребителей в желаемом направлении.

Для организации экономических отношений в профессиональном образовании выбор между названными выше вариантами решений проблемы имеет весьма существенное значение, так как именно он, по существу, определяет всю систему распределения ресурсов в отрасли. Так, в тех случаях, когда в качестве основного «выразителя» социального заказа на профессиональное образование выступает государство, практически не может быть и речи об использовании в отрасли каких-либо иных схем распределения бюджетных ассигнований, помимо прямого финансирования учреждения профессионального образования, т. е. прямого финансирования непосредственных производителей образовательных услуг со всеми вытекающими отсюда последствиями.

К существенным диспропорциям в развитии системы профессионального образования может также привести и слепое следование принципам распределения средств в отрасли, в зависимости от непосредственного волеизъявления каждого потребителя образовательных услуг. Применительно к нашей стране, безусловно, можно констатировать, что к сожалению, основная масса населения еще не научилась принимать продуманные и ответственные решения по многим жизненно важным вопросам, а главное, не привыкла нести ответственность за свои непродуманные действия.

В целом же, предлагаемый эволюционный путь развития распределительных отношений в профессиональном образовании выглядит наиболее приемлемым еще и потому, что в крайне сложной социально-экономической обстановке в условиях мирового кризиса нецелесообразно коренным образом изменять имеющийся порядок вещей и вводить новшества, не прошедшие проверку в ходе серьезной экспериментальной работы.

Таким образом, изучение отраслевой специфики показывает, что в профессиональном образовании рыночные механизмы саморегулирования системы зачастую не срабатывают, и поэтому они должны быть продублированы механизмами административного регулирования. Например, конкурентная борьба между учреждениями профессионального образования, по существу, не создает здесь стимулов для повышения качества работы, практически не обеспечивает оптимизации отраслевой структуры, не способствует снижению себестоимости образовательных услуг. Все это показывает, что вряд ли имеет смысл изобретать здесь какие-либо хитроумные, но сомнительные в отношении экономической целесообразности и действенности построения, направленные на «включение» именно экономических механизмов регулирования системы.

Формируя новую отраслевую модель системы экономических отношений в профессиональном образовании, необходимо иметь в виду, что учреждения профессионального образования отнюдь не являются организа- циями, финансируемыми лишь потому, что они функционируют. В отличие, например, от управленческих структур, учреждения профессионального образования производят хотя и весьма специфическую, но тем не менее вполне определенную товарную продукцию –- образовательные услуги. Поэтому неправомерно говорить о финансировании деятельности этих учреждений, так как заказчик оплачивает вовсе не ее, а получаемые им услуги. И здесь возникает комплекс вопросов, связанных с организацией оплаты образовательных услуг, выполняемых в рамках государственного заказа.

Дело в том, что при сегментации рынка образовательных услуг, когда цены в его отдельных секторах устанавливаются под воздействием различных факторов и, как правило, на весьма неодинаковом уровне, происходит естественная дифференциация видов деятельности учреждений профессионального образования на «выгодные» и «невыгодные». А так как, в силу объективных причин, самыми низкооплачиваемыми видами работ являются те, которые выполняются в рамках государственного заказа, т. е. основная образовательная деятельность государственных учреждений профессионального образования, то в итоге за счет них и происходит перераспределение усилий педагогических работников в пользу деятельности коммерческого плана – дополнительных платных услуг, в том числе и образовательных. В настоящее время эта и без того сложная ситуация усугубляется еще и тем обстоятельством, что оплата императивного для учреждения профессионального образования государственного заказа осуществляется не просто ниже уровня оплаты дополнительных услуг, но и за рамками допустимого минимума, т. е. ниже издержек на их производство.

Государство объявило бесплатность начального, общего, среднего (полного) общего образования, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, и оно обязано, как это делается в любом правовом обществе, оплачивать соответствующие образовательные услуги как минимум на уровне их себестоимости выполнения требований государственных образовательных стандартов. Конечно, для того чтобы полностью устранить различия в «выгодности» работ, необходимо финансировать основную деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений (госзаказ) по расценкам, сопоставимым со средними рыночными ценами на соответствующие образовательные услуги. Но это, видимо, дело неблизкого будущего. Вместе с тем, в любом случае необходимо соблюдать минимум расходов на реализацию государственных образовательных стандартов, так как за этим порогом начинается снижение качества профессиональной подготовки и естественная деградация этой важной отрасли народного хозяйства. А для того чтобы выдерживать необходимые параметры экономического обеспечения государственных образовательных стандартов и системы профессионального образования в целом, мало иметь эффективные инструменты определения реальных потребностей ее структурных элементов и адекватные им механизмы распределения средств. Ничего этого современная модель системы экономических отношений в профессиональном образовании, к сожалению, не содержит. Инструменты выявления обоснованных потребностей учреждений профессионального образования попросту не определены, поэтому, например, планирование и ведется от достигнутого уровня, а не исходя из базовой потребности 100-процентного обеспечения выполнения государственного образовательного стандарта. Механизмы же распределения средств здесь целиком строятся на использовании так называемых нормативов финансирования – показателей, имеющих в настоящее время такую чудовищную степень агрегации разнохарактерных расходов, которая уже сама по себе в принципе исключает возможность качественного определения их количественных значений.

Реформы в экономике профессионального образования к настоящему времени, безусловно, назрели. Однако ознакомление с перечисленными выше документами по- казывает, что предлагаемый в них комплекс мер по формированию эффективной системы экономических отношений в профессиональном образовании явно недостаточен, а главное – в нем мало новых идей. Все это вызывает опасения, что построение на данной основе «новой» модели системы экономических отношений в профессиональном образовании не даст ожидаемого эффекта.

В XXI в. спрос на образование будет неуклонно возрастать. В этих условиях задача профессионального образования состоит в том, чтобы адекватно реагируя на общественные и экономические потребности, расширять и качественно совершенствовать профессиональную подготовку и переподготовку специалистов. Это предполагает реформирование организационно-экономических основ профессионального образования, которое развивает и приумножает интеллектуальный потенциал человека – важнейший ресурс экономики.

G. P. Belyakov, E. B. Khimin

PROBLEMS OF THE ECONOMIC REATIONS SYSTEMIN VOCATIONAL TRAINING

The basic urgent problems of working system of the economic attitudes in the Russian vocational training are formulated. The reasons of occurrence of the given problems are investigated. The essence of problems of modern model of economic system of vocational training is opened.