Проблемы содержания обеспечения исполнения контракта в закупках для государственных нужд

Исторически гарантия исполнения контракта была одной из наиболее «проблемных» сфер контрактной системы, поскольку использовались фиктивные гарантии банков, еще ранее они предоставлялись организациями, не располагавшими активами для исполнения обязательства, в форме депозита представлялись отчеты по остаткам на счете поставщика, отражавшие наличие остатков за короткий период. Все это исключало фактическое выполнение функций обеспечения исполнения контракта. Утверждение требований к реестру гарантий в сочетании с порядком размещения гарантийного депозита значительно исправило эту ситуацию, возможности для злоупотреблений при закупках со стороны поставщика значительно снизились, но возникла обратная проблема. Она состоит в возможности отклонения надлежащего обеспечения исполнения контракта с признанием участника закупок ненадежным поставщиком, даже при условии выполнения требований к обеспечению.

Причина состоит в неопределенности требований к содержанию обеспечения исполнения контракта, относящихся к срокам и размеру этой гарантии. Положения о сроках ее действия установлены ч. 3 ст. 96 Закона «О контрактной системе» [1]. Она должна покрывать срок, на месяц превышающий исполнение обязательства по контракту. Понятие исполнения обязательства регулируется гражданским правом, это действия, которыми обеспечивается достижение результата, составляющего предмет договорных обязательств, но на уровне контрактной системы этот момент не урегулирован, что ведет к значимым для участников контрактной системы противоречиям.

НГУЭУ заключил с администрацией Кирова муниципальный контракт на разработку стратегии развития этого города, предоставил банковскую гарантию сроком, превышающим месяц с даты исполнения контракта, был признан не представившим обеспечение. По мнению Администрации Кирова, следовало ориентироваться не на дату фактического исполнения обязательства, а на дату подписания актов приемки разработанной стратегии. Первоначально в удовлетворении требования о признании неправомерным отклонения Администрацией контракта было отказано, в последующем содержание гарантии, предоставленной Университетом, было признано надлежащим [2].

В силу п. 1 ст. 769 ГК РФ, обязательство по договору НИОКР состоит в достижении практического результата, связанного с исследованиями и разработками [3]. Исходя из ч. 3 ст. 96 Закона «О контрактной системе», срок гарантии должен рассчитываться исходя из момента надлежащего исполнения обязательства, а не от момента приемки результатов, поэтому условия банковской гарантии Университета не противоречили требованиям Закона.

Необходимо учитывать значение обеспечения исполнения контракта, состоящее в предоставлении достаточных гарантий надлежащих действий поставщика в интересах заказчика. Такие правоотношения всегда носят определенный вероятностный характер, поскольку сроки исполнения обязательства могут оказаться более поздними в силу внешних обстоятельств. Содержание правоотношения может быть преобразовано с учетом необходимости выполнения иных работ либо иных условий достижения оговоренного результата, обусловленных, в том числе, несвоевременным предоставлением требуемой документации заказчиком. Все эти обстоятельства в практическом отношении могут влиять на фактические сроки исполнения муниципального контракта, поэтому срок действия гарантии не может ставиться в зависимость от момента подписания актов передачи.

Примером фактического несовпадения сроков исполнения обязательства и предполагавшегося изначально момента передачи результата является муниципальный контракт, исполнение которого пришлось на период карантинных ограничений. Поскольку в срок работы не были выполнены, Администрация потребовала исполнения банковской гарантии. Банк и принципал не согласились с таким решением, указав на влияние исключительных обстоя- тельств на сроки исполнения обязательства. Требование об отмене решения Администрации было удовлетворено [4].

Рассматривая данный пример во взаимосвязи с проблемой неопределенности содержания банковской гарантии по срокам ее действия, можно сделать вывод о предполагаемом характере момента исполнения обязательства, гарантируемого обеспечением исполнения контракта, невозможности точного установления даты завершения правоотношения, как следствие, о соответствии сроков гарантии предполагаемому фактическому моменту исполнения обязательства.

Рассматриваемое противоречие находит свое подтверждение в другом примере, когда между ИТ-компанией и местной Администрацией был заключен контракт на развитие муниципального портала. ИТ-компания предоставила гарантию исполнения, была признана не представившей такую гарантию, поскольку срок ее действия определялся датой исполнения контракта, увеличенной на один месяц. Администрация посчитала, что следовало исходить из момента подписания акта приемки, а не фактической передачи результатов. Решение было признано необоснованным, поскольку целью гарантии является надлежащее исполнение обязательства, а оно ставится в зависимость от фактического совершения каждой из сторон обусловленных контрактом действий, а не от подписания документов [5].

Оценивая проблему неопределенности сроков действия гарантии, следует отметить ее значительное влияние на возможность ограничения интересов участников торгов, поскольку указание на иные сроки исполнения обязательства, чем указано в государственном контракте, влечет за собой целый ряд отрицательных последствий для участников закупок. Помимо возможности признания недобросовестным поставщиком, устранение такого недостатка влечет за собой необоснованные дополнительные финансовые затраты для участника торгов, которому был присужден контракт, поскольку банковская гарантия является платной, а сумма депозита как формы обеспечения фактически выво- дится из хозяйственного оборота.

Поэтому наиболее обоснованным решением проблемы было бы указание в ч. 3 ст. 96 Закона «О контрактной системе» на срок действия гарантии как период, исчисляемый относительно момента передачи результатов исполнения контракта и независимо от момента приемки либо иных действий, только сопутствующих оформлению результатов.

Другой проблемой содержания обеспечения исполнения контракта является неопределенность действий, свидетельствующих о выполнении требований к обеспечению исполнения контракта. Оно может предоставляться в формах депозита и гарантии. В силу ч. 1 ст. 96 Закона «О контрактной системе», требования к обеспечению должны включаться в извещении о закупках. Присуждение контракта требует от победившего участника предоставления обеспечения исполнения, а его несвоевременное выполнение свидетельствует об уклонении от контракта, причем независимо от внешних обстоятельств. Это создает проблему в ситуации действия внешних условий, не позволяющих своевременно предоставить гарантию.

Можно привести целый ряд примеров реализации этого противоречий на практике. Между заводом и предприятием был заключен государственный контракт, цена была указана по ставкам НДС, действовавшим до 2020 года. Исполнение предполагалось в 2020 году, поэтому уже после заключения контракта предприятие указало на несоответствие гарантии исполнения, рассчитанной по цене контракта. Завод предложил в разумные сроки предоставить дополнительную гарантию, но был признан не представившим обеспечение. В последующем данное решение было признано необоснованным [6].

Завод руководствовался действующими условиями контракта, характер обеспечения позволял сделать вывод о его достаточной надежности как поставщика, основания для признания ненадежным участником закупок отсутствовали.

Другим примером является заключение государственного контракта на проведение геодезических работ, когда участник тор- гов не смог предоставить банковскую гарантию в силу технических причин, вместо этого представил выписку со счета и предложил вместо банковской гарантии использовать депозит, но был признан не представившим обеспечение контракта. Хотя замена формы обеспечения допускается, но только после заключения контракта, а этот участник контракт, исходя из отсутствия банковской гарантии, не заключил. Решение об отказе от контракта также было признано необоснованным [7].

Фактически, участник закупок подтвердил надежность как поставщика надлежащим способом, продемонстрировал возможность исполнения контракта.

Еще одним примером является ситуация, когда поставщик по государственному контракту не предоставил своевременно банковскую гарантию, поскольку гарант потребовал иных условий. Об этом, а также о наличии товара в необходимом объеме на складе он уведомил покупателя, но был признан не представившим гарантию, хотя она была представлена на следующий день. Требование о признании данного участника торгов уклонившимся от контракта было удовлетворено [8].

Помимо фактического выполнения условия о предоставлении гарантии, был принят во внимание значительный опыт участия в государственных закупках, непосредственное подтверждение возможности исполнения контракта в натуре, поскольку необходимая продукция уже имелась на складе поставщика. Также приняты во внимание причины, связанные с требованием банка о внесении обеспечительного депозита для выдачи безотзывной гарантии, которые первоначально гарантом не устанавливались.

Проблема состоит в возможном признании участника закупок не представившим банковскую гарантию, когда исполнение этой обязанности является следствием действия внешних причин. Наиболее обоснованным было бы признание за участником закупок права на исполнение этой обязанности в более поздние сроки при условии своевременного уведомления заказчика о возникших затруднениях, а также независимости этих обстоятельств от участника торгов.

Проблемы содержания обеспечения исполнения контракта определяются возможным несоответствием его целей отдельным требованиям, поскольку назначением гарантии является надлежащее выполнение условий договора поставщиком. Этим фактом должен определяться период для расчета срока действия банковской га- рантии, а, при наличии уважительных причин, большее значение должны иметь квалификация поставщика, его надежность, а не фактическое предоставление гарантии, если эта обязанность не могла быть выполнена своевременно вследствие обстоятельств, от поставщика не зависящих.