Проблемы совершенствования федеративного устройства России

30 Вестник Российского нового университета30 Серия «Человек и общество», выпуск 2 за 2024 год

Бевзюк Полина Игоревна кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории права и государства, Российский новый университет, Москва. Сфера научных интересов: теория государства и права, конституционное право, система органов государственной власти, правовой статус личности. Автор более 40 опубликованных научных работ. AuthorID: 295370.

В качестве федерации с демократическим устройством, многопартийной системой Россия существует только около 30 лет. По историческим меркам это сравнительно небольшой срок для окончательной выработки правильной модели правового регулирования организации публичной власти в субъектах федерации и их взаимоотношений с федеральным центром. Поэтому учёным-юристам крайне важно своевременно анализировать новейшее правовое регулирование вышеназванных сфер общественно-политической жизни, а также уделять повышенное внимание предшествующим, законсервированным проблемам федеративного устройства России. Вследствие успешного взаимодействия регионов и центра, правильного распределения между ними средств и полномочий неизбежно повышается эффективность управления в каждой из сфер государственной и общественной жизни, что влечёт повышение уровня жизни и благосостояния каждого человека, что и является высшей целью существования государства.

Тема федеративного устройства занимает значительное место в российском конституционном праве, ей посвящена отдельная глава в Конституции РФ, а также множество исследований российских и зарубежных учёных [1–3], что, однако, только повышает актуальность данной темы и интерес к ней.

Также формальное существование федеративного устройства в российской истории берёт своё начало в 1910–1920-е годы ХХ столетия, что делает нас государством с давними традициями федерализма, позволяющими сделать экскурс в историю и провести сравнительный анализ существовавших ранее и существующих сейчас правовых и практических проблем и отследить исторический ход их появления и исчезновения. Исследование исторического опыта позволит выявить ошибки законодателя в прошлом и не допустить их в будущем.

Кроме того, не обошла вниманием вопросы федеративного устройства и Поправка к Конституции РФ, принятая на общероссийском голосовании летом 2020 года. Изучение правовых нововведений крайне актуально как для науки, так и для применения на практике.

В условиях стремительно меняющейся обстановки в мире нельзя игнорировать

Проблемы совершенствования федеративного устройства России изучение институтов государственной власти в регионах нашей страны, так как успешное и своевременное реформирование данной сферы позволит нашей государственной федеративной системе стать более конкурентноспособной, а также даст возможность планомерного и устойчивого развития в будущем.

Реализация усовершенствованной модели федерации имеет для государства большое значение в первую очередь с точки зрения воплощения в жизнь целей и задач, обусловленных характером федерации. В случае территориальных федераций это прежде всего экономический и финансовый аспекты, в случае национальных – всестороннее развитие многообразия языков и культур населяющих её народов [4]. Очерчивание главных направлений усовершенствования федеративного устройства имеет большое значение для наиболее эффективной и целесообразной организации государственной власти как в федеральном центре, так и в субъектах федерации, для отчётливого понимания правильности разграничения разных уровней государственной власти.

Федерация – это соединение в одно государство нескольких государств, государственно-территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом – государством, государственным или территориальным образованием – определенной самостоятельности в рамках единого целого [5].

Необходимо подчеркнуть упоминание объединения в интересах достижения общих целей и задач. По нашему мнению, для каждой федерации можно выявить основную причину федеративного устройства, при этом могут быть и дополнительные причины. Например, основная причина федеративного устройства Соединённых Штатов – желание нескольких изначально независимых колоний объединиться в единое государство, сохранив весомую долю самостоятельности во внутренних делах. Дополнительной причиной здесь является облегчённость территориальной экспансии на запад, удобство интеграции новых территорий. У России же основной причиной федеративного устройства является желание сохранить единство государства в условиях многонациональности, богатого этнокультурного мира. Многие бы назвали второй, дополнительной причиной обширность территории и расстояния между населёнными пунктами, но, по нашему мнению, Россия как сверхцентрализованное государство никогда не стремилась к передаче полномочий на места.

Начиная рассмотрение современных проблем федеративного устройства, необходимо также предварительно выявить исторические предпосылки и основную причину формирования такого устройства в России.

Исторически Московское княжество, а затем и Российская Империя были сильно централизованными государствами без намёка на какую-либо автономность своих регионов. Сначала уезды и разряды, а затем губернии и области были лишь административно-территориальными единицами государства, руководство которых назначалось и смещалось указом из столицы, а любая самостоятельность жёстко ограничивалась. Ввиду огромной площади страны такое устройство управления её территорией не могло быть эффективным. Например, чтобы доставить распоряжение центральной власти на Камчатку до появления современных средств коммуникации необходимо было до шести месяцев.

Некоторый отход от привычного административно-территориального устрой-

32 Вестник Российского нового университета32 Серия «Человек и общество», выпуск 2 за 2024 год ства возник далеко не вследствие осознания руководством неэффективности существующей модели, а по иным – политическим и национальным – причинам. В начале XIX века Российской Империей были захвачены территории Польши и Финляндии. По причине взятых на себя обязательств, а также ввиду иной ментальности жителей данных стран было принято решение о предоставлении вышеназванным государствам некоторого рода автономий в составе Российской Империи. Таким образом, были образованы Царство Польское и Великое княжество Финляндское. К началу ХХ века и автономия Финляндии всё больше сокращалась, началась кампания по русификации населения, что вызвало крайне жёсткое недовольство населения, даже был убит генерал-губернатор Н.И. Бобриков, являвшийся апологетом такой политики.

Кроме того, следует отметить и менее известные особенности территориального устройства Российской Империи. Существовала особая система специальных указов, в соответствии с которой правовое регулирование одних и тех же общественных отношений в разных губерниях и областях различалось. В первую очередь это касалось губерний, располагавшихся на территории захваченного Российской Империей Великого Княжества Литовского, входившего, наряду с Польшей, в состав Речи Посполитой. «Rzeczpospolita» дословно переводится с польского языка как «республика», которая к тому же являла собой союз двух государств – Польского Королевства и Великого Княжества Литовского [6]. Поэтому население данных территорий, воспитывавшееся в духе республики, самоуправления городов (магдебургское право), наличия намного более совершенных, нежели в Российской Империи, нормативных правовых актов, было не готово к жёстко централизованной системе власти, привычной России. В связи с этим существовали указы, в соответствии с которыми действие законов Великого Княжества Литовского довольно длительный период сохранялось, однако затем постепенно было отменено [7].

В статье 2 главы 1 Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась федерацией Советских национальных республик, из чего можно сделать вывод, что субъектами федерации были в данном случае лишь автономные республики в составе РСФСР, а губернии и области – лишь административно-территориальными единицами. Конституция РСФСР 1925 года и вовсе уделяла мало внимания федеративному устройству. В статье 44 указано, что конституции автономных республик утверждаются Всероссийским съездом советов, что указывает на совсем не федеративный характер государства, и без того централизованного с помощью единоличной власти ВКП(б) [8]. Конституция 1937 года гораздо более подробно регламентирует организацию органов власти автономных республик – ей посвящены главы 5–7. Однако как такового разграничения предметов ведения там нет, но зато прямо указано, какие именно народные комиссариаты должны быть созданы в АССР, из чего можно сделать вывод и о круге полномочий автономной республики.

Конституция РСФСР 1978 года отличалась гораздо более детальным закреплением федеративного устройства. Статья 78 чётко указывает, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Однако перечень предметов ведения РСФСР, закреплённый в статье 72, включал пункт 16 – «решение других вопросов республиканского значения», в соответствии с которым органы

Проблемы совершенствования федеративного устройства России власти РСФСР могли, по сути, решать любые вопросы, которые посчитают нужными [9].

По-настоящему зарождаться некоторые признаки реального федерализма в Российской Федерации стали уже после 1991 года. Однако противоречие одних положений Конституции другим не позволяло ему функционировать в полной мере. Главным положительным моментом того времени стало преобразование автономных областей в республики. Таким образом, у многих коренных народов России появилась собственная государственность в рамках федерации [10].

В последние годы произошло достаточно много изменений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Во-первых, это связано с поправками в Конституцию Российской Федерации, принятыми на Общероссийском голосовании в 2020 году. При этом самые значительные изменения постигли именно Главу 3 Конституции, закрепляющую федеративное устройство России. На наш взгляд, такие поправки следует разделить на две категории:

• 1)    связанные с федеративным устройством;

• 2)    не связанные с федеративным устройством.

Одной из важнейших поправок, которые можно отнести к первой категории, является дополнение части 1 статьи 67 Конституции РФ, закрепляющее возможность создания на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом федеральных территорий [11]. Организация публичной власти на федеральных территориях при этом устанавливается указанным федеральным законом.

Исходя из федеративного характера нашего государства, а также смысла части 1 статьи 5 Конституции РФ, основой тер- ритории Российской Федерации является территория ее субъектов. Часть 1 статьи 67 дает более широкое толкование территории государства: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории» [11]. Это положение несколько противоречит одной из основ конституционного строя и федеративному характеру России, отраженному даже в ее полном названии.

Из анализа вышесказанного возникает вопрос: где именно могут создаваться федеральные территории? Первый вариант – исключительно на территории внутренних вод и территориального моря, второй – на любой территории Российской Федерации, в том числе и на территории ее субъектов.

В первом случае толкование данной нормы выглядит логичным: для установления особенностей и обеспечения удобства правового регулирования той или иной деятельности на территории внутренних вод и территориального моря в разных частях России они могут быть поделены федеральным законом на несколько федеральных территорий. Таким образом можно будет обеспечить действие государственного суверенитета России на территории, не включенной в состав никакого субъекта Российской Федерации, на которой отсутствуют соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Второй вариант толкования и применения данной нормы имеет совершенно другие последствия. Образование федеральных территорий на территории субъектов Российской Федерации, по нашему

34 Вестник Российского нового университета34 Серия «Человек и общество», выпуск 2 за 2024 год мнению, противоречит главе 1 и смыслу Конституции РФ в целом.

Во-первых, отсутствует ясность относительно того, в каком порядке в таком случае необходимо отчуждать территорию субъектов РФ в пользу федеральных территорий. Часть 3 статьи 67 Конституции говорит о том, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия [11]. Исходя из этого не очевидно, требуется ли согласие субъекта Российской Федерации на отчуждение его территории в целях образования федеральной территории и на последующее изменение границ. По нашему мнению, произвольное отчуждение федеральными властями территории субъекта РФ путем принятия федерального закона грубо противоречит смыслу федерализма.

Во-вторых, можно сделать вывод о неизбежном возникновении различий в правах граждан, проживающих в субъектах Российской Федерации, в сравнении с правами граждан, проживающих в федеральной территории, например, с точки зрения обеспечения политических прав граждан – избирать и быть избранным.

На наш взгляд, в Российской Федерации имеет смысл создавать федеральные административные единицы с особым статусом лишь на территориях, не входящих в состав субъектов Российской Федерации, – исключительно на территории внутренних вод и территориального моря. Как уже было упомянуто выше, это может улучшить управляемость такими территориями и обеспечить полноценное действие на них государственного суверенитета России. Образование же федеральных территорий на землях субъектов РФ во многом спорно.

С учетом наличия глобальных проблем и необходимости реформ как никогда актуальна оценка нового федерального закона

«Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».

Отметим следующие недостатки правового регулирования, содержащиеся в вышеназванном федеральном законе. Во-первых, здесь открыто устанавливается как принцип сложившаяся и законодательно закреплённая ранее практика вмешательства федеральных органов власти в формирование органов власти субъектов РФ. Так, в чч. 3 и 4 ст. 4 прямо закрепляется, что федеральные органы власти могут участвовать в формировании органов власти субъекта РФ [12]. Притом, если, как указано в ст. 3, участие в формировании органов власти субъекта РФ, отвечающих за осуществление полномочий, относящихся к ведению РФ или совместному ведению, ещё как-то можно объяснить не совсем правильной трактовкой Конституции, то закреплённое в ст. 4 право участвовать в формировании органов власти, осуществляющих полномочия по предметам ведения субъекта РФ, является ничем иным, как грубым отклонением от её духа и от принципов федерализма.

Интересным является упоминание Администрации Президента РФ в данном законе как государственного органа, подразделения которого могут проводить проверки депутатов законодательных органов на коррупционную составляющую (ч. 17, ст. 19) [12]. На наш взгляд, такое предложение может крайне негативно сказаться на самостоятельности депутатов, быть инструментом давления чиновников из органа, обслуживающего Президента, на избранных народом лиц.

Главным нововведением является более существенная переработка положений, касающихся высшего должностного лица субъекта РФ. На этот раз установлено единое для него наименование – «Глава». Слово «Президент» упоминать вообще

Проблемы совершенствования федеративного устройства России запрещено прямой нормой, что содержалось уже и в нормах закона-предшественника. Кое-что законодатель всё-таки принял во внимание, внеся 14 марта 2022 года в ст. 59 ч. 6 Федерального закона поправку, в соответствии с которой в городах федерального значения можно применять наименование «Мэр», а поправкой в ч. 4 ст. 20 внесена возможность использовать привычный всем термин «Губернатор», исправив указанную выше недоработку, появившуюся в первоначальной редакции закона, однако в целом тенденция сохраняется прежней [12].

Как одна и та же должность может быть одновременно государственной должностью РФ и государственной должностью субъекта РФ, не совсем ясно. Однако очевидно, что это является продолжением построения унитарной вертикали и теперь уже открытым пренебрежением принципами федерализма. Подтверждением тому является упоминание о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему публичной власти (ч. 1 ст. 1) [12], что является следствием принятия поправок к Конституции 2020 года.

Попытки нивелировать статус коренных народов России усматриваются и в принятии другого законодательства.

Острой проблемой российского федеративного устройства следует считать его национально-территориальный характер. Многие учёные-юристы считают существование национальных и национально-территориальных федераций недопустимым. Например, профессор А.И. Ка-занник говорит, что конституционные реформы государственного устройства национальных и национально-территориальных федераций должны заключаться в том, чтобы обеспечить их постепенную трансформацию в классические федерации, построенные по территориальному прин- ципу [13, с. 107–108], а К.В. Кудряшов и А.А. Санькова полагают, что национальное строительство в современных условиях способно привести к серьёзной дезинтеграции России [14]. В противовес им С.В. Нарутто утверждает, что такие идеи не только утопичны, но и опасны, поскольку спровоцируют жесткое сопротивление национальных субъектов РФ [15, с. 86]. В.Н. Снетков и Н.А. Фомина считают, что национально-территориальное устройство федераций допустимо, если оно не разрушает государственность, не нарушает прав и свобод человека, не стимулирует развитие национализма и основано на равенстве статусов субъектов федерации независимо от того, на основании какого признака он образован – национального или территориального [16]. М.Х. Шабанов и вовсе подчёркивает особое положение республик, говоря о предоставлении именно им особых прав, что, по его мнению, усилит государственное единство и федеративное устройство России [2].

Недоработки конституционного правового регулирования и проблемы, связанные с отсутствием целесообразного, жёсткого конституционного закрепления порядка организации органов власти субъектов федерации и лишением такого права федерального законодателя, можно решить путём внесения соответствующих поправок в Гл. 3 Конституции РФ.

Также необходимо скорректировать или исключить из Конституции РФ понятие «федеральные территории». Существование федеральных территорий необходимо привести в соответствие с духом федерализма, ни в коем случае не следует допускать ограничения прав проживающих в них граждан, а также прав субъектов федерации. Мы считаем, что в Российской Федерации имеет смысл образовывать федеральные административно-территориальные единицы с особым статусом лишь

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 2 за 2024 год на территориях, не входящих в состав субъектов Российской Федерации, – только на территории внутренних вод и территориального моря. Это может улучшить качество управления такими удалёнными территориями и обеспечить полное действие на них государственного суверенитета России. Создание же федеральных территорий на землях субъектов Российской Федерации во многом спорно.

Кроме того, выявлены системные проблемы национального (этнолингвистического) компонента федеративного устройства России. Один из основных институтов такого компонента – государственный язык республики в составе Российской Федерации – находится в настоящий момент в формальном, «спящем» состоянии, что, по сути, делает и сам национальный компонент российского федеративного устройства «спящим». Такое положение дел ставит под вопрос весь многонациональный характер Российского государства, а также национально-территориальный характер его федеративного устройства. Также фактическая формаль- ность нормы о государственном языке субъекта федерации препятствует реализации прав граждан, проживающих в республиках, на пользование родным языком, выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Необходимо предоставить соответствующие полномочия органам власти республик, более детально урегулировать порядок применения государственного языка республики, расширить сферу его применения на территории республики до равного с уровнем государственного языка Российской Федерации. Кроме того, нуждается в изменении и федеральное законодательство, в первую очередь – в сфере судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Для разрешения проблемы необходимо привести законодательство в полное соответствие с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, добиться юридического равенства государственных языков республик без каких-либо исключений и конкретизаций. Это должно обеспечить права представителей всех коренных народов в равной степени.