Проблемы совершенствования межбюджетных отношений региона с федеральным центром

Автор: Печенская Мария Александровна

Журнал: Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз @volnc-esc

Статья в выпуске: 6 (24), 2012 года.

Бесплатный доступ

В статье представлено исследование проблем межбюджетных отношений субъектов федерации и федерального центра. С помощью общенаучных методов проведён анализ финансового взаимодействия регионов Северо-Западного федерального округа и федерального центра. Определены положительные и отрицательные стороны развития межбюджетного взаимодействия этих регионов и направления его совершенствования. Полученные результаты могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти при формировании бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений.

Федеральный бюджет, бюджет региона, межбюджетные отношения, собственные доходы бюджета, трансферты, делегированные расходы

Короткий адрес: https://sciup.org/147109459

IDR: 147109459

Текст научной статьи Проблемы совершенствования межбюджетных отношений региона с федеральным центром

* Рассчитано по данным отчётности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

Так, в исследуемом периоде подавляющее большинство регионов СЗФО передавало в федеральный центр треть и более собранных на своих территориях налоговых платежей. В 2011 году наибольший абсолютный вклад в формирование доходной части федерального бюджета внёс г. Санкт-Петербург, передавший вышестоящим органам власти 161 млрд. рублей налогов, сборов и иных обязательных платежей, собранных на его территории. Кроме того, в тройку лидеров вошли Республика Коми (62 млрд. рублей) и Мурманская область (50 млрд. рублей) (табл. 3).

Таблица 3. Налоги, сборы и иные обязательные платежи, поступившие в федеральный бюджет из объёма собранных на территории регионов СЗФО*

Субъект СЗФО	2006		2007		2008		2009		2010		2011
Субъект СЗФО	\о ci	СК о СЕ	\о ci	СК г; о СЕ	\о ct ^	СК о СЕ	\о ct ^	СК о СЕ	\о ct	СК о СЕ	\о ct	СК о СЕ
г. Санкт-Петербург	83,5	35,7	99,2	34,2	98,2	28,7	98,2	31,9	100,0	29,1	161,2	36,4
Республика Коми	51,1	67,0	49,7	64,0	67,4	65,1	35,6	51,0	42,3	52,5	62,0	57,8
Мурманская область	7,8	27,5	8,7	23,2	9,2	23,2	3,9	11,4	40,8	41,7	50,0	43,9
Калининградская область	10,9	44,0	16,4	49,3	20,0	48,7	18,4	49,5	25,8	52,7	40,3	61,5
Ленинградская область	23,2	43,7	24,8	39,8	31,8	40,6	36,2	43,5	5,6	12,8	8,0	16,1
Архангельская область	3,4	17,9	4,8	20,0	2,2	9,0	4,0	15,8	5,2	16,7	7,4	20,3
Вологодская область	9,2	26,5	15,5	32,4	21,7	34,2	4,2	15,0	4,9	13,6	5,4	13,5
Новгородская область	1,9	19,0	1,5	13,4	4,2	23,1	3,2	19,1	3,2	18,9	3,9	19,2
Псковская область	1,4	19,0	1,8	20,0	1,1	11,2	1,2	11,4	2,2	18,1	2,6	19,0
Республика Карелия	1,8	15,2	1,5	11,6	2,5	14,3	0,5	4,2	1,5	8,8	2,3	11,1
СЗФО	194,2	31,6	223,9	30,8	258,3	29,8	217,8	33,7	255,8	33,4	380,7	39,6

* Рассчитано по данным отчёта о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации № 1-НМ Федеральной налоговой службы России.

** Доля доходов, переданных в федеральный бюджет, в объёме налогов, сборов и иных обязательных платежей, собранных на территории региона.

В то же время из вышестоящего бюджета на региональный уровень делегируются расходные полномочия. За период с 2006 по 2011 г. их доля в расходах практически всех региональных бюджетов округа значительно возросла, особенно в Калининградской области (в 8,8 раза) и г. Санкт-Петербурге (7,8 раза). Напротив, наблюдалось двукратное снижение показателя в Мурманской области (табл. 4) . В настоящее время субъектам РФ передано 4659 федеральных полномочий⁴, в т.ч. отраслевых. Организация качественной реализации такого объёма полномочий представляется непростой задачей.

Более того, по данным Казначейства РФ, в 2006 – 2011 гг. не финансировалось до 2,7% переданных на региональный уровень расходов. Следовательно, на покрытие оставшихся расходов (порядка 30 млн. рублей) региональные бюджеты должны найти собственные средства.

Чтобы полнее отразить дисбаланс финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами регионов СЗФО, продемонстрируем соотношение сумм финансовых перечислений в регионы и денежных сумм изъятий из регионов. На протяжении исследуемого периода с таких территорий, как Республика Коми, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская области и Санкт-Петербург, в федеральный бюджет поступало больше доходов, чем вернулось в виде финансовой помощи и бюджетных кредитов (табл. 5) .

Как необходимо отметить, некоторые регионы округа не получали финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотаций. Регионами-донорами в 2006 – 2007 гг. были Санкт-Петербург, Ленинградская и Вологодская области, Республика Коми. В 2008 – 2010 гг. статус бездотационного региона потеряла Республика Коми, в 2011 г. – Вологодская область.

Таблица 4. Доля делегированных расходов в структуре расходов консолидированных бюджетов регионов СЗФО*

Субъект СЗФО	2006		2007		2008		2009		2010		2011
Субъект СЗФО	\о ci	5°	\о ct	5°	\о ct	5°	\о ct	5°	\о	5°	\о	5°
Калининградская область	0,4	13,1	1,1	4,2	0,9	3,0	2,1	5,3	2,3	5,5	3,5	7,2	↑ 8,8
г. Санкт-Петербург	0,4	6,4	0,9	2,6	0,9	3,5	1,5	6,4	2,6	3,8	3,1	2,9	↑ 7,8
Вологодская область	0,8	2,5	1,8	4,2	1,6	3,8	4,0	8,5	5,3	10,1	4,5	7,7	↑ 5,6
Республика Карелия	0,6	3,7	2,2	10,2	1,4	5,8	2,4	8,3	3,5	11,0	3,0	8,4	↑ 5,0
Новгородская область	0,6	6,6	1,0	6,7	1,0	5,1	1,7	6,5	2,6	9,7	2,6	9,3	↑ 4,3
Архангельская область	1,4	7,5	4,3	11,7	2,1	7,2	3,3	9,5	6,1	9,9	4,7	6,9	↑ 3,4
Ленинградская область	1,3	6,1	2,0	4,4	2,5	4,0	3,6	5,4	3,8	5,6	4,4	5,5	↑ 3,4
Республика Коми	0,9	3,7	2,2	6,5	1,5	4,0	2,6	5,5	2,6	5,3	2,8	4,7	↑ 3,1
Псковская область	5,8	6,9	6,8	6,5	11,2	5,6	20,8	7,1	13,7	11,1	11,7	11,0	↑ 2,0
Мурманская область	3,4	11,9	6,9	18,0	1,3	3,0	1,7	3,4	1,9	2,4	1,8	3,2	↓ 0,5

Таблица 5. Соотношение объёма доходов, переданных в федеральный бюджет регионами СЗФО, и объёма полученных ими из федерального бюджета межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов (2006 – 2011 гг.)*

Субъект СЗФО	Передано в федеральный бюджет, млрд. руб	Получено из федерального бюджета, млрд. руб.	Соотношение переданных и полученных средств, раз
Республика Карелия	7,8	42,5	0,18
Республика Коми	244,7	36,5	6,70
Архангельская область	25,4	100,9	0,25
Вологодская область	47,5	46,8	1,01
Калининградская область	113	77,5	1,46
Ленинградская область	180,9	45	4,02
Мурманская область	36,8	64,9	0,57
Новгородская область	15,3	32,2	0,48
Псковская область	9,5	44,2	0,21
г. Санкт-Петербург	586,5	161,1	3,64
* Рассчитано по данным отчётности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Казначейства РФ, а также по данным Росстата.

Список дотационных регионов Северо-Запада на протяжении всего анализируемого периода возглавляла Псковская область: трансферты на выравнивание её бюджетной обеспеченности составляли до трети собственных доходов консолидированного бюджета. Помимо неё в тройку наиболее зависимых от названного вида финансовой помощи субъектов СЗФО по итогам 2011 года вошли Архангельская область (12,5%) и Республика Карелия (10,2%). Уровень дотационности северозападных регионов составил в среднем 2,8%, тогда как по стране – 6,8% (табл. 6).

Самая низкая доля федеральной финансовой помощи зафиксирована в Санкт-Петербурге и Ленинградской области – менее 10% в совокупном объёме доходов.

Таблица 6. Объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов СЗФО*

Субъект СЗФО	2006		2008		2011
Субъект СЗФО	Млн. руб.	В % к собственным доходам	Млн. руб.	В % к собственным доходам	Млн. руб.	В % к собственным доходам
Псковская область	2435,9	32,5	3540,5	30,8	4139,3	25,4
Архангельская область	2591,7	13,0	4705,7	13,1	5466,5	12,5
Республика Карелия	1116,1	9,6	1533,7	8,6	2765,2	10,2
Новгородская область	847,2	9,0	847,2	5,2	768,0	3,6
Мурманская область	1045,9	4,6	1229,9	3,6	1599,4	3,3
Республика Коми	0	0,0	314,6	0,8	1473,7	2,9
Вологодская область	0	0,0	0	0,0	737,9	1,7
Калининградская область	783,3	5,0	1075,0	4,4	498,0	1,6
Ленинградская область	0	0,0	0	0,0	0	0,0
г. Санкт-Петербург	0	0,0	0	0,0	0	0,0
СЗФО	8820,1	2,4	14620,5	2,6	18805,6	2,8
РФ, млрд. руб.	228,9	7,3	330,0	6,7	398,4	6,8

Тогда как в Архангельской, Калининградской и Псковской областях межбюджетные трансферты формировали до 40% доходов консолидированных бюджетов.

В связи с этим платежеспособность регионов в определённой степени обусловливается трансфертами, как источниками доходов региональных бюджетов. Поэтому особенно важным видится вопрос своевременности их перечисления. Межбюджетные трансферты предоставляются региональным бюджетам неравномерно, а это с учётом ценового фактора создаёт риски неэффективного использования бюджетных средств. Среди основных причин такой ситуации следует назвать недостатки организационного характера, вызванные прежде всего тем, что конкурсные процедуры по распределению трансфертов проводятся во второй половине года, а также длительностью сроков документооборота, несвоевременностью заключения контрактов на выполнение работ (оказание услуг), несоблюдением поставщиками сроков поставки оборудования и материалов. Всё это приводит к тому, что значительная доля годовых федеральных трансфертов выделяется регионам в IV квартале года (табл. 7) .

Основной задачей системы межбюджетных отношений является увеличение предложения общественных благ на субнациональном уровне. Исходя из этого, важно определить динамику размера бюджетной обеспеченности доходами на душу населения. В 2006 году в пятёрку лидеров СЗФО по абсолютному значению среднедушевых доходов входили Санкт-Петербург, Республика Коми, Мурманская, Вологодская и Ленинградская области. В 2009 году Вологодская область заняла лишь предпоследнее место. По итогам 2011 года наибольшие темпы прироста показателя были зафиксированы в Калининградской, Псковской и Новгородской областях (табл. 8) .

Наиболее полно удовлетворить спрос населения на бюджетные услуги невозможно без обеспечения передачи на территориальный уровень ресурсов, достаточных для реализации расходных полномочий. В контексте этого важное значение имеет показатель обеспеченности расходов собственными доходами, позволяющий оценить способность бюджета выполнять за счёт собственных налоговых и неналоговых доходов расходные полномочия.

Таблица 7. Доля межбюджетных трансфертов, выделяемых в IV квартале, в % от годовых*

Субъект СЗФО 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Республика Карелия 30,0 42,0 37,1 21,3 26,5 23,9 Республика Коми 31,0 33,6 24,0 26,9 17,8 22,7 Мурманская область 30,6 46,1 37,6 32,7 37,6 26,4 Архангельская область 32,6 39,4 33,7 26,9 27,5 26,8 Новгородская область 23,7 28,9 31,8 26,3 18,6 27,5 Ленинградская область 43,1 46,7 47,3 25,7 20,9 27,6 Вологодская область 23,6 30,4 30,0 23,3 24,3 27,7 Псковская область 23,8 24,9 19,5 17,9 17,1 33,9 Калининградская область 46,2 48,6 45,7 13,9 27,5 41,4 г. Санкт-Петербург 38,5 38,1 43,8 21,0 20,0 16,8 * Рассчитано по данным отчётности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

Таблица 8. Подушевая бюджетная обеспеченность доходами регионов СЗФО*

Субъект СЗФО	2006		2009		2011
Субъект СЗФО	Тыс. руб.	В % к предыдущему году	Тыс. руб.	В % к предыдущему году	Тыс. руб.	В % к предыдущему году
Калининградская область	22,2	137,7	44,8	112,8	51,6	126,2
Псковская область	15,6	124,0	28,8	110,8	41,5	124,2
Новгородская область	18,3	109,4	36,9	109,5	44,5	122,2
Республика Коми	30,8	124,0	47,7	104,1	64,6	117,4
г. Санкт-Петербург	47,8	153,0	69,5	92,8	83,3	115,1
Ленинградская область	22,6	132,3	38,3	98,5	48,0	115,1
Республика Карелия	21,9	110,5	37,6	95,7	55,8	112,9
Вологодская область	26,5	124,9	32,9	79,3	42,2	110,9
Мурманская область	34,0	171,0	55,4	99,1	71,2	108,9
Архангельская область	21,5	123,3	39,3	96,3	51,3	103,3
СЗФО	32,6	141,1	50,9	96,0	67,3	120,6

* Рассчитано по данным отчётности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Казначейства РФ, а также по данным Росстата.

Судя по итогам 2011 года, самые высокие в СЗФО показатели у Ленинградской и Мурманской областей, г. Санкт-Петербурга и Республики Коми, самые низкие – у Архангельской, Калининградской и Псковской областей (рисунок) .

Таким образом, анализ формирования межбюджетных отношений регионов СЗФО и федерального центра позволяет выявить положительные и отрицательные стороны развития данной системы.

Среди положительных моментов отметим высокую (более 77%) долю собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объёме доходов бюджетов регионов СЗФО и, как следствие, их относительно низкую зависимость от финансовой помощи. Так, в 2006 – 2011 гг. всего от двух до четырёх регионов из 10-ти получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, причём их доля в собственных доходах бюджетов была ниже 4%.

Вместе с тем повышению эффективности финансового взаимодействия северозападных территорий с федерацией препятствует сильная межрегиональная дифференциация по уровню подушевой бюджетной обеспеченности доходами

Степень обеспеченности текущих и капитальных расходов собственными доходами консолидированных бюджетов регионов СЗФО, %*

(от 41,5 тыс. руб. в Псковской области до 83,3 тыс. руб. в г. Санкт-Петербурге в 2011 году). Сдерживающим фактором выступает и растущий в последние годы дефицит бюджета в субъектах СЗФО: в Республике Карелия, Архангельской, Вологодской и Новгородской областях его размер превышает 15% объёма собственных доходов⁵ (табл. 9) .

Следует отметить, что реформирование межбюджетных отношений до сих пор не решило проблем, препятствующих реализации таких основополагающих принципов бюджетного федерализма, как самостоятельность бюджетов, соответствие объёма возложенных расходных обяза- тельств доходным полномочиям, а также равномерность бюджетной обеспеченности различных территорий. Особое значение приобретает проблема оптимизации налоговых и неналоговых зачислений в бюджеты различных уровней. Распределение налогов должно гарантировать регионам конституционную самостоятельность, одновременно повышая ответственность органов власти каждого звена за проведение активной финансово-экономической политики на местах. Как свидетельствует опыт развитых государств, в стабильной рыночной экономике параметры налогового распределения бюджетных доходов практически позволяют формировать достаточно самостоятельные бюджеты с учётом финансовых возможностей и потребностей территории.

Таблица 9. Размер дефицита консолидированных бюджетов регионов СЗФО* (в % к собственным доходам)

Субъект СЗФО	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Мурманская область	0,0	0,0	0,9	7,7	0,0	0,0
Ленинградская область	0,0	0,0	0,0	8,6	0,0	0,0
Новгородская область	0,0	0,0	6,7	10,3	20,3	0,0
Калининградская область	0,0	0,0	1,0	0,0	11,2	0,1
Республика Карелия	9,1	6,9	2,0	20,1	2,2	0,6
г. Санкт-Петербург	0,0	0,0	5,7	2,6	4,1	1,1
Республика Коми	0,0	0,0	1,1	3,0	2,4	2,5
Псковская область	0,0	0,0	0,0	6,5	5,3	2,8
Архангельская область	0,0	0,0	12,1	21,7	15,1	12,8
Вологодская область	0,0	0,1	0,0	23,1	18,7	18,1
СЗФО	0,0	0,0	3,7	6,2	3,5	1,9
* Рассчитано по данным отчётности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Казначейства РФ, а также по данным Росстата.

При всей сложности ситуации, в условиях проявления бюджетных рисков, следует признать, что в сфере совершенствования межбюджетного взаимодействия регионов и федерации имеются реальные резервы:

1. Расширение полномочий региональных органов власти по управлению своей доходной базой, что будет содействовать реализации инициатив и станет шагом на пути к децентрализации и укреплению политической системы. Так, предоставление органам власти субъектов федерации права администрирования региональных налогов будет способствовать повышению их собираемости и укреплению доходной базы бюджета.
2. Чёткое разграничение расходных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в соответствии с доходными источниками каждого уровня управления.
3. Принятие мер в сфере налоговой политики, прямо или косвенно способствующих привлечению дополнительных доходов в региональный бюджет:

✓ передача дополнительных налоговых источников на региональный уровень;
✓ введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц и налога на роскошь;
✓ упрощение налоговой отчётности и др.
4. Оптимизация политики льготного стимулирования, заключающаяся в отмене неэффективных федеральных налоговых льгот и разработке механизма компенсации региональным бюджетам доходов, выпадающих от предоставления льгот согласно федеральному законодательству.
5. Инвентаризация оставшихся нефи-нансируемых мандатов и обеспечение их источниками финансирования. Считаем, что для этого необходимо более чётко устанавливать цели и направления субвенций, уточнять методику определения их размера. Всё это даст возможность ввести законодательное ограничение объёма передаваемых на региональный уровень государственных полномочий.
6. Совершенствование трансфертного механизма, заключающееся в переходе от трансфертов, имеющих узкую целевую направленность, к блочным трансфертам⁶.
7. Совершенствование политики стимулирования регионов:

✓ путём расширения перечня получателей поощрительных грантов за успехи, достигнутые в повышении качества управления бюджетом;
✓ стимулирования регионов к созданию и реализации инновационных проектов.

Несомненно, что реализация всех вышеназванных предложений могла бы в какой-то степени смягчить негативные последствия действующих угроз системе межбюджетных отношений регионов.

Для этого на федеральном уровне должны быть созданы законодательные условия, на региональном уровне следует прилагать максимум усилий по укреплению доходной части бюджета и оптимизации расхо дов с целью повышения финансовой устойчивости территорий.

Статья научная