Проблемы совершенствования законодательства Республики Казахстан о правовых актах

Проблема совершенствования законодательства о правовых актах назрела давно. Обусловлено это в первую очередь тем, что сегодня правовая система Казахстана представлена правовыми актами разного рода и уровня, принятыми различными государственными органами. Система законодательства устанавливается Конституцией Республики Казахстан (далее – РК), Законом РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах». Данный закон закрепляет понятие, виды, иерархию нормативных правовых актов, порядок их планирования, подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия во времени, пространстве и по кругу лиц, официального толкования, систематизации и государственного учета [1].

Особенности принятия, содержания и оформления законодательных и подзаконных нормативных правовых актов определяются конституционными законами, законами, указами Президента РК и постановлениями Правительства РК.

В Законе «О нормативных правовых актах» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие, а также документ в электронно-цифровой форме, идентичный письменному официальному документу и удостоверенный посредством электронной цифровой подписи.

Данное определение находится в целом в русле тех понятий нормативного правового акта, которые даются в юридической литературе по теории права. Вместе с тем из данной дефиниции вытекает, что правовой акт, принятый уполномоченным государственным органом, прекращающий или приостанавливающий действие нормативного правового акта, является нормативным правовым. К уполномоченным органам, имеющим право издавать нормативные правовые акты, указанный Закон относит Президента, парламент, Правительство, Конституционный Совет,

Верховный Суд, Центральную избирательную комиссию, центральные исполнительные органы, местные представительные и исполнительные органы, Национальный банк, иные государственные органы. Использование словосочетания «иные государственные органы» позволяет расширить круг правотворческих органов, причислив к ним, например, нижестоящие суды и прокуроров всех уровней, поскольку и они обладают правом прекращать и (или) приостанавливать действие нормативных правовых актов.

Вряд ли это можно признать правильным. Поэтому указанная норма требует корректировки в плане закрепления закрытого перечня государственных органов, уполномоченных принимать нормативные правовые акты.

Вместе с тем, понятие «правовые акты» не сводится только к нормативным правовым актам, но включает в себя акты официального толкования права, индивидуальные правовые акты (акты применения права).

Закон РК от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах» закрепляет признаки актов индивидуального применения, требования к их содержанию и оформлению, процедуры их принятия, вопросы организации и контроля их выполнения, вступления в силу и прекращения действия таких актов [2]. Акты применения права принимаются также судами и правоохранительными органами в связи с нарушением норм права. Поэтому особенности принятия таких актов, их содержания и оформления, вступления в силу и пересмотра регулируются процессуальным и иным специальным законодательством.

В Законе РК «О нормативных правовых актах» устанавливаются случаи и условия официального толкования нормативных правовых актов, государственные органы, уполномоченные осуществлять такое толкование. Прерогатива официального толкования норм Конституции РК предоставлена Конституционному Совету РК, а официального толкования подзаконных нормативных правовых актов – органам и должностным лицам, их принявшим (издавшим).

В этой связи Институтом законодательства РК разработан проект Закона «О правовых актах», в котором предлагается подробно урегулировать общественные отношения, связанные с разработкой, принятием, регистрацией, введением в действие, изменением, прекращением, приостановлением действия и опубликованием не только нормативных правовых, но и других правовых актов.

Одно из противоречий данного законопроекта связано с введением категории «ненормативный правовой акт», под которым понимается официальный документ, не содержащий норм права, изданный (принятый) уполномоченным органом, применяющий и (или) реализующий установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц либо разъясняющий нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, а также правовые акты в области системы государственного планирования.

Сегодня особую остроту приобретает вопрос о юридической природе нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан. Конституция РК считает их частью действующего права [3]. Законом РК от 24 марта 1998 г. они отнесены к основному виду нормативных правовых актов, но находятся вне их иерархии. Аналогично решен этот вопрос и в законопроекте.

Юридическое сообщество Казахстана и России разделилось во мнениях по вопросу, считать ли их нормативными правовыми актами либо правовыми актами иного вида. Одна группа ученых не признает за Конституционным Судом в России, Конституционным Советом в Казахстане, Верховным Судом правотворческих функций, полагая, что их решения не создают новых правовых норм, а являются актами толкования права. Они могут выступать в роли «негативного законодателя», поскольку вправе признавать утратившими силу нормативные правовые акты. Основным аргументом сторонников этой точки зрения является то, что признание правотворческой роли этих органов нарушает конституционный принцип разделения властей.

Другая группа ученых относит акты данных органов к правовым прецедентам, исходя из того что сила их решений распространяется не только на те положения правовых актов, которые были непосредственным предметом рассмотрения, но и на аналогичные положения, содержащиеся в других актах.

Наконец, есть специалисты, которые считают нормативные постановления Конституцион- ного Совета Республики Казахстан или Конституционного Суда РФ по официальному толкованию норм Конституции, а также акты Верховного Суда, в которых даются разъяснения судам по вопросам применения законодательства, особым видом актов интерпретационного правотворчества (подробный анализ точек зрения по этому вопросу проведен в работах [4–6]). Основной довод казахстанских авторов заключается в том, что нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан в Конституции РК названы действующим правом, а в Законе «О нормативных правовых актах» отнесены к нормативным правовым актам. Так, отмечается, что «в силу того лишь факта, что нормативное постановление Верховного Суда – это нормативный правовой акт, этим постановлением создаются новые нормы. Любой нормативный правовой акт порождает новые нормы. Даже разъяснение существующей нормы права – это новая норма, так как это разъяснение – это общеобязательное правило поведения, санкционированное государством. Следовательно, … нормативные постановления Верховного Суда являются одним из специфических видов нормативных правовых актов, в содержание которых органично вписываются интерпретация, конкретизация и детализация исходных норм» [7].

Такая позиция, на наш взгляд, не вполне обоснованна. Включение в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» положений о нормативных постановлениях Конституционного Совета и Верховного Суда не является аргументом для бесспорности их признания нормативными правовыми актами. С таким же успехом эту норму можно исключить из указанного закона.

Конституционный Совет издает постановления по вопросам, предусмотренным ст. 72 Конституции РК. Это акты официального толкования норм Конституции РК, акты по проверке на соответствие Конституции РК законов, принятых Парламентом РК до их подписания Президентом РК, постановлений Парламента РК и его Палат, международных договоров республики, а также по обращениям судов – действующих законов и иных нормативных правовых актов, ущемляющих закрепленные Конституцией РК права и свободы человека и гражданина. Какие из указанных актов носят характер нормативных, четко не закреплено нигде.

Ознакомление с целым рядом постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан показало, что значительная часть из них

Конституционным Советом не названа в качестве нормативных. Лишь в последние годы наметилась тенденция издания именно нормативных постановлений. Причем они принимаются не только по вопросам официального толкования норм Конституции РК, но и по вопросам соответствия ее нормам законов, как вступивших в силу, так и не вступивших.

Означает ли это, что те из постановлений Конституционного Совета, которые не названы нормативными, не являются нормативными постановлениями и, соответственно, не считаются частью действующего права? Очевидно, все-таки нет. Особенно это касается тех постановлений, в которых дается официальное толкование норм Конституции РК. В настоящее время они активно используются в правоприменительной практике, в том числе судов, для обоснования вынесения соответствующих решений государственными органами.

Данная проблема нуждается в глубокой теоретической проработке, в том числе в плане формирования критериев нормативности таких актов. Кроме того, хотелось бы все-таки прояснить позицию относительно причисления нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда к нормативным правовым актам.

Мы полагаем, такая путаница во взглядах на юридическую природу актов данных органов обусловлена во многом тем, что происходит смешение понятий «источник права» и «нормативный правовой акт», которые, по сути, отождествляются. Однако в теории права источниками права считаются не только нормативные правовые акты, но и нормативные договоры, а в некоторых странах и правовые прецеденты (судебная практика), религиозные нормы. Жизненным источником права считается и правовая доктрина. В данном случае речь идет о юридических источниках права, которые являются формой выражения права.

П. 1 ст. 4 Конституции Республики Казахстан гласит: действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики. Как видим, нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда названы помимо законов и иных нормативных правовых актов.

Если бы конституционная норма исходила из той же позиции, что и Закон «О нормативных правовых актах», то она бы была изложена дру- гим образом: действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики, иных нормативных правовых актов, а также международных договорных и иных обязательств Республики.

Мнения тех ученых, которые считают постановления Конституционного Суда или Конституционного Совета, Верховного Суда Республики Казахстан по вопросам официального толкования норм Конституции РК и официальному разъяснению нормативных правовых актов, применяемых судами, интерпретационными нормативными правовыми актами на том основании, что они содержат конкретизирующие нормы, а иногда даже восполняют пробелы в правовом регулировании, все-таки не вполне состоятельны.

Слово «interpret» переводится с английского языка на русский как «толкование», т.е. «интерпретировать» – это значит «переводить со смыслом». В Оксфордском английском словаре слово «interpret» поясняется как «explain the meaning of something» [8], т.е. «объяснять смысл, значение чего-то».

В этой связи акты толкования права, в которых объясняется содержание нормы права, – это и есть интерпретационные акты. Ведь лицо, осуществляющее толкование, уясняет смысл нормы права для себя и разъясняет ее для других в соответствии со своим собственным пониманием и знанием теории права, законодательства и опытом юридической деятельности.

Мы согласны с российским исследователем Н.А. Власенко, который пишет: «Нормативное толкование – это разъяснение общего характера, являющееся обязательным при рассмотрении всех юридических дел определенного рода. Оно неотделимо от самой нормы и, как говорят, разрешает его судьбу. Нормативным его называют в силу того, что оно имеет общий характер и обязательно при рассмотрении, подчеркнем, всех дел, разрешаемых на основе данной нормы (или группы норм). В юридической литературе интерпретационные положения справедливо называют «нормами о нормах». Самостоятельной жизнью «нормы о нормах» не живут; в основу правоприменительного решения, в том числе судебного, они положены быть не могут» [9].

Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, содержащие официальное толкование норм Конституции РК, равно как и нормативные постановления Верховного Суда, дающие разъяснения по вопросам применения в судебной практике законодательства, – это акты толкования права, но никак не нормативные правовые акты. Они не устанавливают новых правовых норм. Они лишь носят обязательный характер, и их реализация обеспечивается государством.

Данный вывод также обосновывается тем, что на постановления указанных органов не распространяется порядок планирования, подготовки, оформления, научной экспертизы, закрепленный законом в отношении нормативных правовых актов. Да и разработчики проекта Закона «О правовых актах», понимая неоднозначность данной проблемы, также предусмотрели норму о нераспространении его действия на нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан.

Этой же позиции придерживаются и другие ученые – Г.С. Сапаргалиев, Е.Б. Абдрасулов, А.А. Караев, отмечающие статус таких актов именно как актов нормативного толкования [10–12].

Справедливо замечание Н.А. Власенко о том, что «признание неконституционности того или иного акта сопровождается толкованием как Конституции РФ, так и соответствующего закона или иного правового акта. Сопоставление правовых документов, признание их противоречивыми, не соответствующими друг другу по содержанию невозможно вне разъяснений, вне толковательных операций. Признанный неконституционным акт теряет юридическую силу, т.е. перестает быть общеобязательным для тех, кому адресован» [13].

В этой связи встает вопрос об определении органа, осуществляющего официальное толкование законов. В Конституции Казахстана, к сожалению, этот вопрос до сих пор остался нерешенным.

В юридической литературе высказывались разные мнения относительно субъекта, которого можно было бы наделить данным правом. Это и Парламент Республики Казахстан, и Конституционный Совет, и Верховный Суд, и Генеральный прокурор. Есть предложения разделить эти пол- номочия между Конституционным Советом (официальное толкование конституционных законов) и Верховным Судом (официальное толкование обычных законов). При этом никто не отрицает, что в нормативных постановлениях Верховного Суда Республики Казахстан дается официальное разъяснение норм законов и иных нормативных правовых актов, применяемых в судебной практике. Между тем разъяснение, наряду с уяснением, есть составная часть правотолкующего процесса. В процессе разъяснения истинный смысл и содержание нормы права доводятся высшим органом судебной власти до других субъектов, не только судов, но и прочих правоприменительных органов.

Анализируя юридическую природу нормативных постановлений Верховного Суда, исследователи отмечают, что они «часто содержат распространительное и ограничительное толкование норм законодательства» [14]. Более того, Верховный Суд прямо назван субъектом официального толкования законов, учитывая характер его нормативных постановлений, направленных на интерпретацию, конкретизацию и детализацию законодательных норм [15].

К сожалению, в предложенном законопроекте этот вопрос так и остался нерешенным, а нормативные постановления Верховного Суда и Конституционного Совета Республики Казахстан остались в системе нормативных правовых актов, несмотря на всю противоречивость такой позиции. Фактически это стирает различие между системой права и системой законодательства.

Необходимо в будущем законе, и желательно на конституционном уровне, определить статус нормативных постановлений Верховного Суда Республики Казахстан как актов официального толкования права. При этом мы не отрицаем возможности разделения полномочий по официальному толкованию нормативных правовых актов между разными государственными органами. Однако то, что этот вопрос нуждается в скорейшем решении, не вызывает сомнений.