Проблемы теории финансово-правового принуждения

Принуждение основано на праве и всегда входит в систему организационно-правоохранительных средств любого современного государства. К тому же оно входит в систему правовых гарантий, обеспечивающих разумное функционирование государственного управления и, как следствие, устойчивое состояние экономики и общества. Именно поэтому принуждение связано с феноменом государственной власти, с правовыми ограничениями, ответственностью и деликтами.

Финансовое право на участников общественных отношений оказывает воздействие через установление прав и обязанностей для них, а применением государственного принуждения обеспечивает реализацию соответствующих прав и обязанностей. Как известно, финансовое право императивным методом регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования, использования денежных фондов, денежного обращения, налогов и т.д. Его суть состоит в том, что одной стороной данных общественных отношений всегда выступает государство или муниципальное образование (уполномоченные ими органы), волей которого и осуществляется решение любого вопроса в сфере публичных финансов.

В советский период проблемы правового регулирования государственного принуждения и ответственности в сфере государственных (муниципальных) финансов, изучались ведущими отраслями права. «В целом на протяжении многих лет финансовому праву не уделялось надлежащего внимания юридической наукой. В прошлом это было вызвано общим взглядом марксистско-ленинской теории и политической экономии социализма на деньги, товарно-денежные от- ношения, цены, себестоимость, рынок в целом как на отмирающие категории. Это имело своим следствием снижение внимания к вопросам бюджета, налогов, банковского кредита. И как результат - недооценка значения и роли финансового права в регулировании жизнедеятельности общества» [1, с. 14].

Развитие рыночных отношений в начале 90-х годов прошлого века, а вместе с тем и появление новых институтов, развитие межотраслевых связей финансового права, обусловили необходимость исследования государственного принуждения и юридической ответственности в бюджетных, налоговых, валютных отношениях, где государство является особым субъектом финансовых правоотношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования публичных денежных фондов.

Современный этап развития науки финансового права характеризуется наличием ряда комплексных монографических исследований, посвященных данной проблематике. Так, следует отметить исследования Н.А. Саттаровой, посвященное анализу сущности и содержания принуждения в финансовом праве (2006 г.) и М.Б. Разгильдиевой, посвященное теории финансово-правового принуждения и сферы его применения (2011 г.). Следует также указать, что проблемы правового принуждения в различных направлениях финансовой деятельности государства (муниципальных образований) постоянно были в центре исследовательского интереса ученых. Например, вопросы принуждения и ответственности за нарушение бюджетного законодательства были исследованы в работах О.М. Гейхман (2004 г.); Е.С. Емельяновой (2005г.); Н.С. Макаровой (2004 г.); И.А. Сикорской (2004 г.); Ф.В. Маркелова (2006 г.); Е.В. Шеховцевой (2006 г.); С.А. Поляковой (2015 г.) и др.

Особое внимание было уделено проблемам определения и выявления особенностей финансово-правовой ответственности, как одной из форм государственного принуждения, рассмотренным в работах А.З. Арсланбековой, С.Е. Батырова, Е.Н. Горловой, Н.В. Сердюковой и др., в которых была доказана автономность финансово-правовой ответственности. Доминирующая в научной литературе позиция относительно отраслевого характера юридической ответственности поддерживается многими учеными, представителями финансового права. По мнению ученых: «отнесение санкций к той или иной отрасли права зависит не от их названия и порядка (способа) применения, а от того, использование норм какой отрасли права они обеспечивают» [2, с. 8].

Указанная позиция относительно автономности финансово-правовой ответственности нередко вызывала споры в научных кругах. Это объясняется, прежде всего, тем, что долгое время идея существования финансово-правовой ответственности вообще отрицалась. Тем не менее, по истечении ряда лет учеными обосновывается вывод о том, что «... только при наличии собственного, характерного только для него вида ответственности правовое образование может считаться самостоятельной отраслью права. Для финансового права таким видом ответственности является финансовая ответственность» [3, с. 94]. «Опре- деляющим критерием, свидетельствующим о наличии финансовой ответственности, выступает самостоятельность отрасли финансового права и специфика предмета правового регулирования как финансового права, так и финансовой ответственности» [4, с. 38].

Здесь можно отметить позицию Д.Л. Комягина, в соответствии с которой бюджетная ответственность не является особенным видом юридической ответственности, а представляет собой инструмент бюджетного регулирования [5, с. 15].

Одним из дискуссионных вопросов в научных исследованиях финансово-правовой направленности является вопрос о наличии позитивной финансовоправовой ответственности. Если негативную форму финансово-правовой ответственности связывают с финансовым правонарушением, то позитивная финансово-правовая ответственность по мнению отдельных ученых существует в силу добровольного выполнения субъектами финансовых правоотношений своих обязанностей. По мнению сторонников данной позиции позитивная финансовоправовая ответственность не всякая финансово-правовая обязанность, а та, основная конституционная обязанность соблюдать требования законов, в т.ч. финансовых [6, 7, 8, 9].

В рассматриваемом аспекте интересен подход С.П. Бортникова, доказывающего то, что налоговая ответственность реализуется в двух формах: добровольной и принудительной. По мнению автора предусмотренные правовой нормой обе формы: дифференцируют налоговым законом государственно-правовую ответственность через формализацию ее составов, а посредством ее когнитивного определения добровольную форму [10, с. 15].

Не углубляясь в полемику относительно данного положения, основанного на позиции сторонников позитивного аспекта юридической ответственности, автор поддерживает позицию М.Б. Разгильдиевой, которая в своей работе пишет: «...финансово-правовая ответственность не обладает позитивным аспектом, понимаемым как обязанность соблюдения предписаний правовых норм или обязанность правомерного поведения» [11, с. 355-356]. Безусловно, ответственность применяется к лицу, совершившему финансовое правонарушение, и меры государственного принуждения воздействуют на лицо, уже совершившее финансовое правонарушение, т.е. только финансовое правонарушение - основание финансово-правовой ответственности.

Еще одним качеством финансово-правового принуждения является наличие в нем ограничений процессуального характера, включающие меры процессуального принуждения, предусмотренные финансовым законодательством и применяемые должностными лицами органов власти. Цель использования процессуальных мер органами государственной (муниципальной) власти - организация режима эффективной реализации своих полномочий, что способствует достижению соответствующего уровня исполнительской дисциплины. При этом, применение мер процессуального принуждения, сопровождающееся дополнительными обременениями имущественного и организационного характера, обеспечивает стимулирование должного и предупреждение противоправного поведения обязанных лиц – субъектов финансовых правоотношений.

Процессуальное принуждение в финансовой сфере определяется как урегулированное процессуальными нормами финансового права воздействие уполномоченных органов государственной (муниципальной) власти, которое применяется к обязанным субъектов финансовых правоотношений – участников финансовой (бюджетной, налоговой) деятельности.

Вопросы процессуального принуждения, применяемые в различных направлениях финансовой деятельности государства, рассматривались Р.Э. Кан-церовым [12, с. 35], А.Ю. Кикиным [13], Д.Л. Комягиным [5], Н.А. Саттаровой [14] и др. Следует отметить, что достигнутые научные результаты относительно процессуальной составляющей финансово-процессуального принуждения формируют определенную научную базу, но нуждаются в дальнейшем исследовании. В самом общем виде меры процессуального принуждения выступают специфичной группой мер государственного принуждения, применяемых в сфере аккумуляции и использования бюджетных средств для финансового обеспечения задач и функций государства. К тому же, как уже было отмечено, указанные меры применяются строго в процессуальном порядке, а формой выражения финансово-процессуального принуждения оказывается непосредственное воздействие на обязанного субъекта, стимулирующего его на исполнение процессуального долга. «Система государственного принуждения включает различные по своей природе меры и формы принуждения, отличающиеся друг от друга основаниями, целями, процессуальными особенностями применения» [15, с. 44].

Обобщая выводы, сделанные авторами научных работ, посвященных анализу финансово-правового принуждения, следует выделить его характерные признаки:

˗ это всегда форма правоприменительной деятельности должностных лиц специально уполномоченных на то органов власти, представляющее собой воздействие на поведение участников финансовых правоотношений и характеризующееся применением соответствующих принудительных мер;

˗ заключается в реальном применении финансово-правовых санкций к конкретным субъектам финансовой деятельности; причиняет обязанным лицам соответствующие правоограничения, как правило имеющие отрицательный характер и, к тому же связанные, с возложением дополнительных обязанностей для субъекта правоотношений (в том числе которые предусмотрены штрафными (карательными) санкциями);

˗ основанием реализации финансовой ответственности всегда является финансовое правонарушение ; ¹

• -    процедура применения мер финансово-правового принуждения происходит в процессуальной форме, что указывает на наличие в системе государственного принуждения мер процессуального принуждения, предусмотренных не только финансовым, но также административным и уголовнопроцессуальным законодательством , что сопровождается применением дополнительных обременений организационного и имущественного характера;

• -    меры финансовой ответственности и меры финансовопроцессуального принуждения различны по своей природе, поскольку применение мер процессуального принуждения не всегда связывается с противоправным поведением обязанного лица ;

• -    имеет цель - утвердить режим законности и правопорядка в сфере публичных финансов. Цель применения мер финансово - процессуального принуждения - превенция противоправного и стимулирование должного поведения обязанных субъектов финансового правонарушения ;

˗ охранительные правоотношения, в рамках которых реализуется принудительный механизм «определяет его основное назначение, заключающееся в борьбе с финансовыми правонарушениями и иными негативными последствиями, а также в охране и развитии общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований» [16, с. 122].

Как видим, финансовое принуждение характеризуется многоаспектной юридической конструкцией, разнообразием не только принудительного воздействия, но и последствий. Следовательно, представляется необходимым дифференцировать меры финансово-правового принуждения, что позволяет в систему принуждения (наряду с карательными санкциями) включить меры обеспечительного (н-р, те которые относятся к способам обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов), правовосстановительного (принудительное взыскание пени и недоимки), предупредительного характера (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса), которые в свою очередь классифицируются в зависимости от сферы их применения на бюджетные, налоговые, валютные и др.

Указанные черты финансово-правового принуждения позволяют определить его понятие, а также сущность и содержание, выражающиеся в том, что по сути - это своеобразная реакция должностных лиц органов власти на деяния участников правоотношений путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (в диспозициях) правовых норм и связанных с наступлением для них отрицательных последствий.

Учитывая цель финансовой деятельности государства (муниципальных образований), заключающуюся в обеспечении финансовыми ресурсами функционирование государства и жизнедеятельность общества, можно предположить, что цель финансово-правового принуждения в конечном итоге должна быть ориентирована на всеобщее материальное, финансовое благосостояние общества и человека. Право лишь выражает результаты общественного развития. Следовательно, необходимость переоценки роли финансовых отношений (от их нормального функционирования зависит финансовая устойчивость, национальная безопасность, экономическое обеспечение реализации конституционных прав и свобод человека) неотвратимо приводит к обособлению финансовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Изменение, усложнение общественной жизни неизбежно ведет к изменениям законодательства, к его специализации, а также появлениям новых институтов, что указывает на положительную, прогрессивную динамику.

Значительное количество публикаций по проблеме определения сущности, содержания, классификации видов принуждения в финансовом праве свидетельствует, с одной стороны, о значимости указанного института, а с другой - о необходимости в современных условиях решения данной проблемы. Дискусси-онность современных научных подходов к определению финансово-правового принуждения заключается не столько в вопросе его наличия как института финансового права, сколько в проблемах реализации его форм, применяемых в рамках финансовой деятельности государства (муниципальных образований).

Деятельность по реализации финансово-правового принуждения обладает всеми признаками, присущими для любой другой правоприменительной деятельности, но имеет свою специфику, отраженную в дискуссиях ученых относительно конкретных мер финансово-правового принуждения и их реализации. Так, в течение долгого времени обсуждается проблема соотношения мер административной и финансовой ответственности за правонарушения в сфере финансовой (бюджетной, налоговой) деятельности. В действующем законодательстве по-прежнему не разделены меры финансово-правовой и административноправовой ответственности. Следует согласиться с авторами научнопрактического пособия, которые пишут: «В этой связи представляется необходимым более четко разграничить на законодательном уровне составы финансовых и административных правонарушений, а также соответствующих им мер ответственности. Тем более наличие таких составов правонарушений, за которые предусмотрено наложение одновременно нескольких видов ответственности, представляет не только практическую сложность применения, но и создает трудности для исследовательского процесса в сфере финансово-правовой ответственности» [17].

В финансово-правовой науке существует ряд дискуссионных вопросов о природе бюджетно-правового принуждения, а точнее, системе мер принуждения в бюджетной сфере. Так, отдельные авторы с мерами бюджетной ответственности выделяют пресекательные и правовосстановительные меры [18, с. 21], другие - пресекательные, восстановительные и предупредительные.[19, с. 33]. Но характерной особенностью рассуждений относительно системы мер бюджетно- правового принуждения является отождествление многими авторами мер бюджетной ответственности и мер бюджетно-правового принуждения.2

Однако, по мнению специалистов, важнейшей проблемой применения мер бюджетного принуждения является отсутствие четкого процессуального механизма их применения [20, с. 55]. Кроме того, сохранилось несоответствие составов правонарушений бюджетного законодательства в БК РФ и в КоАП РФ. Вопрос о правовой природе юридической ответственности, применяемой в бюджетной сфере, по-прежнему сводится к разрешению проблем бюджетного правонарушения, мер государственного принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ, с мерами административного наказания, установленными КоАП РФ [21, с. 101].

Исследования посвященные финансово-правовому принуждению в налоговой сфере также характеризуются отсутствием единого подхода к содержанию системы налогово-правового принуждения. Так, наряду с мерами ответственности авторы учебника «Налоговое право России. Общая часть» выделяют предупредительные и пресекательные меры» [22, с. 350], А.Ю. Кикин к мерам налогового принуждения относит предупредительные, пресекательные, обеспечительные и восстановительные [13, с. 42]. По мнению Н.П. Кучерявенко предупреждение обеспечивается контрольными мероприятиями; к мерам пресечения относятся приостановление операций, изъятие документов и ликвидация предприятия; штрафы и пени относятся к восстановительным мерам [24, с. 550]. Особое внимание ученых уделяется правовой природе пени, которая является правовосстановительной санкцией и одним из способов обеспечения исполнения налоговой обязанности.

Еще одним спорным вопросом является вопрос отнесения налогового правонарушения к административным, что порождает необходимость уточнения сущности налогово-правовой ответственности. Относительно данной проблемы М.Б. Разгильдиева проводит глубокий анализ и доказывает, что «признаки, присущие ответственности за совершение налоговых правонарушений (сфера действия, характер применяемых санкций, а также процессуальный признак), позволяют рассматривать ее как отличный от административно-правовой ответственности вид юридической ответственности» [11, с. 483-484]. Не вызывает сомнений, что действительным основанием применения мер налогового принуждения является противоправное деяние конкретного участника налоговых правоотношений, нарушающего нормы законодательства о налогах и сборах. Определение сущности мер налогово-правового принуждения, выявление их места и роли в системе финансового принуждения требует применения единого научного подхода.

Ограничимся приведенными примерами и в заключение отметим, что формирование и эволюция основ финансово-правовой ответственности и принуждения в сфере публичных финансов отличается спецификой внушительного массива нормативных правовых актов, особенностями финансовой правосубъ- ектности участников финансовых правоотношений и правового механизма реализации их полномочий. К тому же, отсутствие системности и сложность нормотворчества при огромном количестве актов подзаконного характера, не способствует полноценности данного правового института. Заметим, что основные положения института финансово-правового принуждения и ответственности на законодательном уровне были отражены не в полной мере, т.к. вырабатывались в процессе правоприменительной деятельности. Это также объясняется отсутствием адекватного, лишенного противоречий финансового законодательства, оно сохраняется и в настоящее время.

Проблемы принуждения в финансовом праве указывают на повышенное внимание со стороны современных ученых, чем объясняется появление новых исследований, посвященных возможности применения финансово-правовых принудительных средств, соответствующих современным правовым реалиям. Вопросы государственного принуждения получили определенное освещение в исследованиях С.А. Полосина [25], где бюджетные меры принуждения исследуются в контексте внесенных в часть IV БК РФ изменений; П.В. Славинского [26] , рассматривающего среди прочего вопросы возможности принудительного применения ФАС России санкций за совершение финансовых правонарушений; Е.В. Исаева [27], доказывающего авторскую позицию относительно сущности мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям. По мнению исследователя меры воздействия – это меры юридической ответственности и др.

Финансово-правовое принуждение как вид государственного принуждения – это средство обеспечения правопорядка в сфере формирования и использования денежных фондов. Поэтому российское законодательство в части применения мер государственного принуждения в сфере публичных финансов по-прежнему нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, нередко оставляющих значительные пробелы в праве. Особая важность и значимость вопросов ответственности за нарушение финансового законодательства обусловливает необходимость совершенствования правовой базы, обеспечивающей функционирование финансовой системы страны. Следовательно, создание эффективной системы применения государственного принуждения в сфере публичных финансов позволит уменьшить негативные моменты, связанные с функционированием теневой экономики, нецелевым использованием бюджетных средств, уменьшением сбора налогов, ростом экономических преступлений.