Проблемы территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области

Возрождение местного самоуправления в России как демократического института началось с принятия Конституции 1993 г., в которой местное самоуправление определено в качестве основы конституционного строя государства, а органы местного самоуправления как политическая структура общества, наделенная властной функцией. Уже в 1994 г. в Иркутской области были проведены первые выборы мэров. В статье автора «Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной России» [1] подробно описываются этапы муниципального строительства в Иркутской области.

До принятия в 2003 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Иркутской области осуществлялось только на уровне городов и районов. Новый закон о местном самоуправлении ввел двухуровневую систему муниципальных образований, разделил муниципальные образования на пять типов, четко обозначив их предметы ведения и полномочия. По принятому закону процесс разграничения территорий субъектов Российской Федерации на муниципалитеты должен был завершиться к марту 2005 г. В исполнение Федерального закона №131-ФЗ Законодательное собрание Иркутской области в декабре 2004 г. приняло законы о границах и статусе муниципальных образований региона. Но, как и во многих других регионах, формирование территориальной структуры муниципалитетов носило субъективный характер. По мнению Р.В. Бабуна [2] и других исследователей, приближая местную власть к населению, искусственно создавалось самоуправление там, где управлять было нечем, а подчас и некому, без привязки к налоговой базе и к центрам экономической жизни.

Практика территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области

На территории Иркутской области было создано 474 муниципальных образования: 9 городских округов, 33 муниципальных района, 67 городских поселений и 365 сельских поселений.

Процесс формирования муниципальных образований на территории региона осложняли низкая плотность населения (3,1 чел/км², что в 3 раза меньше, чем в среднем по России), неравномерность расселения (основная часть населения сосредоточена на юге области, вдоль Транссиба) и отсутствие дорожной и социальной инфраструктуры для решения вопросов местного значения на большей части территории региона. С такими же трудностями при проектировании территориальной организации местного самоуправления столкнулись многие регионы Сибири и Дальнего Востока. Так, в работе О.К. Прохоровой [3] рассмотрены проблемы территориальной организации местного самоуправления Забайкальского края.

Таблица 1 — Плотность населения северных территорий Иркутской области на начало 2018 г.

	Площадь (км²)	Число жителей (чел.)	Плотность населения (чел. на 1 км²)
Российская Федерация	17 125 191	146 880 432	8,57
Иркутская область	767 900	2 404 195	3,13
Катангский район	139 986	3 349	0,02
Мамско-Чуйский район	43 362	3 863	0,09
Бодайбинский район	91 986	18 391	0,19
Жигаловский район	22 822	8 364	0,37
Усть-Илимский район	36 596	14 969	0,41
Киренский район	39 904	17 525	0,44

Например, в Катангском районе на огромной территории почти в 140 тыс. кв. км. постоянно проживает чуть более 3тыс. чел. Плотность населения в районе – 0,02чел/ км². В границах района расположено всего 4 сельских поселения [Закон Иркутской области от 02 декабря 2004 г. № 74 «О статусе и границах муниципальных образований Катангского района Иркутской области»], в состав которых входят 15 сельских населенных пунктов. Расстояние от районного центра (села Ербогачен) до поселков исчисляется сотнями километров, так, до села Токма по прямой на карте — 357 км, а чтобы добраться нужно преодолеть 657 км.

При этом на территории муниципального образования «Катангский район» отсутствуют круглогодичные дороги, исключение составляет село Подволошино, которое связано дорогой с г. Киренск. В зимние месяцы добраться до населенных пунктов можно по замерзшим рекам, а летом при достаточном уровне воды в реке Нижняя Тунгуска — на маломерных судах. Река Нижняя Тунгуска, на которой расположено 11 населенных пунктов, мелеет уже в середине июня и становиться несудоходной. Круглогодичное сообщение между населёнными пунктами, таким образом, возможно только вертолётом. Возникает вопрос относительно реальной возможности осуществления местного самоуправления и наличия местных сообществ в муниципальных сельских поселениях, в которые входит несколько населенных пунктов, разделенных тайгой.

При столь низкой плотности населения, отсутствии транспортного сообщения между населенными пунктами и суровыми природно-климатическими условиями организовать эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления и населения в отдаленных северных территориях практически невозможно. Об этом писал еще в 1915 г. В.П. Семенов-Тян-Шанский в журнале «Известия Русского Географического Общества». По его мнению, территории с плотностью населения менее 1 жителя на квадратную версту не способны к самоуправлению и должны находиться «всецело на полном попечении центрального правительства и во всех отношениях управляться его органами» [4, с. 161].

В связи с вышесказанным интересен опыт Красноярского края, где пошли по пути отказа от двухуровневой системы местного самоуправления в Северо-Енисейском районе, также характеризующимся низкой плотностью населения (0,22 чел/ км²). В этом районе нет муниципальных образований поселенческого типа, а все вопросы жизнеобеспечения населения 11 населенных пунктов, разобщенных между собой, решают районные органы местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления Иркутской области в последние годы претерпевает серьезные изменения в связи с нарастанием процессов депопуляции территорий и сжатия экономического пространства. Активное население, особенно молодежь в возрасте 15–24 лет, из-за отсутствия перспектив и возможностей для самореализации уезжает в областной центр, а то и за пределы области – в крупные города России. Каждый год без жителей остается значительное число малых населенных пунктов, причем не только в северных периферийных районах региона.

Отток населения обусловлен рядом причин: закрытием предприятий, ограниченным количеством рабочих мест, снижением уровня зарплат при крайне высоком уровне коммунальных платежей и потребительских цен, суровыми климатическими условиями, слабо функционирующей инфраструктурой, невозможностью получить качественное образование и квалифицированную медицинскую помощь. Как отмечено в статье В.И Самарухи [5], миграционный отток населения Иркутской области самый большой в Сибирском федеральном округе.

В таблице 2 представлены показатели, характеризующие проблемы депопуляции северных территорий Иркутской области. Если за последние 15 лет регион в целом потерял 6,7% своего населения, то Мамско-Чуйский район за тот же период – половину населения, Усть-Илимский район – почти треть. Снижение численности постоянно проживающего населения происходило как за счет естественной убыли, так и за счет миграционного оттока. Особо остро проблема «обезлюживания» территории стоит перед органами местного самоуправления Мамско-Чуйского район, где миграционная убыль в 26,4 раза выше, чем в среднем по области.

Таблица 2 — Показатели, характеризующие движение численности населения северных территорий Иркутской области

	Численность населения, чел.		Прирост (снижение) численности населения, %	Естественный прирост, убыль населения в расчете на 1000 чел. (2016 г.)	Миграционный прирост убыль населения в расчете на 1000 чел. (2016 г.)
	2002 г.	2017 г.
Иркутская область	2581705	2408901	-6,7	1,4	-3,0
Катангский район	4579	3362	-26,6	-4.1	-24,4
Мамско-Чуйский район	7990	4002	-49,9	-13,1	-79,3
Бодайбинский район	16504	13104	-20,6	-4,2	-24,0
Жигаловский район	10408	8452	-18,8	3,9	-15,3
Усть-Илимский район	21154	15274	-27,8	-6,9	-22,4

Киренский 23830    18015    -24,4              0,6                         -13,7

район

Изменение статуса муниципальных образований Иркутской области

Последствием депопуляции стало упразднение населенных пунктов и муниципальных образований (таблица 3).

Таблица 3 — Статистика объединений и упразднений населенных пунктов и поселений на территории Иркутской области в 2015-2017 гг.

	2015 г.	2016 г. 2017 г.	Итого
Упразднено населенных пунктов, ед.	11	21	14
Упразднено сельских поселений, ед.	—	14	5
Количество объединившихся поселений, ед.	—	—4	4

Только за 2015-2017гг. в Иркутской области было упразднено 14 населенных пунктов:

• •    поселок Светлый Эхирит-Булагатского района;

• •    деревня Октябрьская Эхирит-Булагатского района;

• •    деревня Шедой Эхирит-Булагатского района;

• •    деревня Новый Кутугун Черемховского района;

• •    деревня Завидная Аларского района;

• •    деревня Каштак Аларского района;

• о    деревня Большеусовская Аларского района;

• о    деревня Глухова Усть-Кутского района;

• • село Назарово Усть-Кутского района;

• • деревня Тира Усть-Кутского района;

• с деревня Басово Усть- Кутского района;

• с село Кеуль Усть-Илимского района;

• с деревня Тушама Усть-Илимского района;

• • поселок Колтоши Тайшетского района.

В 2018 г. Законодательное собрание Иркутской области приняло законопроект по переселению, а значит и упразднению рабочего посёлка Маракан Бодайбинского района и села Чуя Мамско-Чуйского района. По предварительным расчетам общий объем средств, необходимых на предоставление жилищных субсидий составит 229,8 млн. руб. на 303 человека, проживающих в Маракане, и 21 млн. руб. — на 29 человек в Чуе. На переселение жителей Маракана 115 млн. руб. (более 50%) будет выделено золотодобывающей компанией ООО «УК Полюс» в рамках государственно-частного партнерства.

По словам мэра Бодайбинского района Е.Ю.Юмашева, ежегодные затраты бюджета на содержание поселка Маракан составляют около 48млн. руб. В школе, отстроенной в свое время на 220 мест, на данный момент обучается не более 30 учащихся (износ здания – 100%), жилищный фонд изношен на 70%, требуется срочный ремонт котельной. Поселок расположен на расстоянии 170 км от районного центра, время в пути около 3 часов, а стоимость проезда – 2,5тыс. руб. (Интервью с мэром Бодайбинского района Е.Ю. Юмашевым о закрытии поселка Маракан.

В очереди на переселение только в Бодайбинском районе два поселка — Апрельский и Васильевский .

Процесс упразднения муниципалитетов активизировался с принятием в 2014 г. поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, позволивших упразднять малые поселения без решения схода граждан, если основная часть жителей выехала из муниципального образования. За 2016-2017 гг. в Иркутской области было упразднено 5 сельских поселений. Все упраздненные поселения превратились в межселенные территории, вопросы жизнеобеспечения населения которых вошли в компетенцию органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях при численности постоянно проживающих граждан не более 100 чел.

Ниже приводится перечень муниципальных образований, упраздненных в 2016-2017 гг.:

• о Кеульское сельское поселение Усть-Илимского района; о Визирнинское сельское поселение Киренского района;

• • Брусовское сельское поселение Тайшетского района;

• с Екунчетское сельское поселение Тайшетского района;

• с Еланское сельское поселение Тайшетского район.

Причины упразднения муниципальных образований те же, что и для населенных пунктов — это депопуляция и отсутствие ресурсной базы для решения вопросов местного значения.

В качестве примера рассмотрим Визирнинское сельское поселение, упраздненное в 2017 г.

Поселок находится на расстоянии 300 км. от районного центра на границе с Якутией. Когда-то во времена СССР здесь был крупный лепромхоз, а население составляло 1,5 тыс. чел., но на 2017 г. там осталось всего 93 жителя. Поселок Визирный согласно закона Иркутской области отнесен к труднодоступной и отдаленной местности [Закон Иркутской области от 11.07.2008 г. №39-ОЗ «О перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Иркутской области»]. По законодательной инициативе мэра и думы Киренского муниципального района данное поселение было упразднено Законом Иркутской области от 19 декабря 2017 г. № 106- ОЗ «Об упразднении Визирнинского муниципального образования, образованного на территории Киренского района Иркутской области, и о внесении изменений в Закон Иркутской области «О статусе и границах муниципальных образований Киренского района Иркутской области».

Оптимизация территориальной организации местного самоуправления в регионах идет и через объединение муниципальных образований. Укрупнение поселений вошло в «дорожные карты» многих субъектов Российской Федерации. Впечатляют масштабы объединения муниципалитетов поселенческого типа в Вологодской области. В 2012-2016 гг. количество сельских поселений в регионе сократилось с 252 до 168, т. е. на 33%, а на июль 2018 г. сельских поселений в регионе осталось 80 (Рассчитано по данным Вологдастата.

http://vologdastat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/vologdastat/ru/municipal_statistics/list_of_municipalities/ ). Дотационные, малочисленные поселения (численностью менее 600 чел.), у которых до 80% бюджета составляли затраты на содержание органов местного самоуправления, присоединялись к более крупным и самодостаточным муниципалитетам. С 2018 г. в Вологодской области начнут укрупнять и муниципальные районы.

В Иркутской области в 2015-2017 гг. зарегистрировано лишь два случая объединения поселений:

• с объединение Белореченского городского поселение и Мальтинского сельского поселения Усольского района путем образования Белореченского городского муниципального образования;

с объединение Ульканского городского поселения и Тарасовского сельского поселения Казачинско-Ленского района путем образования Ульканского городского муниципального образования.

При этом в регионе 355 сельских поселений, из которых 72 – это «малые поселения» с численностью населения менее 500 чел. В 2016 г. полномочия по исполнению бюджета этих поселений были переданы на уровень районных администраций. Однако, как оказалось, возможности укрупнения муниципальных образований первого уровня в Иркутской области, как и в большинстве других регионов Сибири и Дальнего Востока, по сравнению с европейской частью страны достаточно ограничены. Это объясняется невозможностью исполнения ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. На практике на большей части территории региона требование закона не выполняется не только по пешеходной, но и по транспортной доступности органов местного самоуправления. Часто жителям проще добраться до административного центра муниципального районе, чем до административного центра поселения.

Например, Чичковское сельское поселение Усть-Удинского района в случае укрупнения войдет в состав Новоудинского сельского поселения, находящегося на расстоянии 27 км. Однако его жителям для того, чтобы добраться до администрации необходимо будет на пароме пересечь залив Братского водохранилища (действует с июня по октябрь) или в январе-феврале по ледовой переправе, т. е. связь с административным центром будет возможна только в течение полугода.

При отсутствии необходимой дорожной инфраструктуры и транспортного сообщения между населенными пунктами укрупнение поселений только усугубит проблему получения населением муниципальных услуг. Поэтому Ассоциация муниципальных образований Иркутской области не поддержала массовое укрупнение поселений в регионе.

По сравнению с другими регионами в Иркутской области даже достаточно крупные города не получили статус городского округа. Если в Тюменской области все города превратились в городские округа, то в Иркутской области из 21города статус городского округа получили только 9. Не стал городским округом г. Ангарск, занимающий второе место в области по численности населения (225,7 тыс. чел.) после Иркутска, а также г. Шелехов (48, 1 тыс. чел.), Усть-Кут (41,6 тыс. чел.), г.

Нижнеудинск (33,9 тыс. чел.). Все они вошли в состав муниципальных районов в статусе городского поселения.

Ангарск был включен в Ангарский муниципальный район вместе с тремя поселками — Мегетом, Одинском и Савватеевкой, население которых составляло не более 5% от суммарной численности населения района. При этом городом управляли две администрации (районная и городская).

Жители г. Ангарска и депутаты городской думы с 2005 г. неоднократно обращались в Законодательное собрание области с инициативой преобразования Ангарского городского поселения в Ангарский городской округ [6]. Проблема была решена только в 2014 г. путем преобразования всего Ангарского муниципального района в городской округ «Ангарское городское муниципальное образование» [Закон Иркутской области от 10 декабря 2014 г. №149-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области»].

Таким образом, в Иркутской области есть лишь один пример преобразования муниципального района в городской округ, в то время как в Московской области и Ставропольском крае эта практика широко используется. Так, в Московской области с 2014 г. идет реформа, суть которой — масштабный переход на одноуровневую систему местного самоуправления через преобразование муниципальных районов в городские округа. При этом городские и сельские поселения, входившие ранее в муниципальные районы, перестают быть самостоятельными муниципальными образованиями.

По данным Главного управления территориальной политики Московской области [ http://gutp.mosreg.ru/sobytiya/novosti_ministerstva/30-01-2018-15-45-37-perechen-gorodskikh-okrugov-i-munitsipalnykh-rayon ] на 30 января 2018 г. в регионе насчитывалось 67 муниципалитетов второго уровня, из которых 11- это муниципальные районы и 56 — городские округа. Для сравнения — в 2015 г., по данным Минюста России, в Московской области, было 36 муниципальных районов и 35 городских округов. Руководство области считает, что создание городских округов на месте муниципальных районов позволит оптимизировать расходы и сэкономит миллиарды руб. бюджетных средств за счет сокращения чиновничьего аппарата [Губернатор объяснил, зачем в Подмосковье создаются городские округа [Электронный документ]. URL: http://360tv.ru/news/aubernator-obvasnil-zachem-v-Dodmoskove-sozdavutsva-m)rodskie-okruaa-

86IQI (дата обращений 19.04.2017)]. Кроме того, благодаря новому статусу, городские округа смогут принимать участие в федеральных программах, а значит получат новый импульс к развитию своих территорий .

Положительный опыт создания городского округа в границах Ангарского района говорит о возможности его использования в отношении преобразования в городские округа других муниципальных районов Иркутской области. Идею объединения с Усть-Кутским районом уже высказали депутаты городской думы Усть-Кута.

Выводы

Существующая система территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области не является оптимальной. Причины этого двух типов: во-первых, это, непродуманный подход законодательного органа региона к формированию муниципальных образований в 2004 г. Слепо следуя цели – приблизить власть к населению, на территории области было создано большое количество нежизнеспособных поселений без какой-либо ресурсной базы для решения вопросов жизнеобеспечения, в то же время достаточно крупные города области не получили статус городского округа, что негативно отразилось на их социально-экономическом развитии. Во-вторых, процессы депопуляции периферийных и малонаселенных территорий области привели к тому, что в ряде муниципальных образований не стало самого субъекта местного самоуправления – населения.

Таким образом, необходима переконфигурация муниципальных образований региона [7], упразднение и объединение муниципалитетов. Но специфика Иркутской области состоит в том, что укрупнение поселений в большинстве случаев невозможно из-за труднодоступности территорий, большой удаленности населенных пунктов друг от друга, отсутствия необходимой транспортной инфраструктуры.

По мнению автора, есть два способа решения проблемы территориальной организации публичной власти на малонаселенных пространствах. Первый вариант – введение на территориях с низкой плотностью населения государственного управления на уровне районов и упразднение в их границах муниципальных образований поселенческого типа. Данный подход потребует отказа от принципа осуществления местного самоуправления на всей территории страны.

Второй вариант – введение одноуровневой (районной) системы местного самоуправления на территориях с низкой плотностью населения и упразднение муниципалитетов поселенческого уровня.

И первый вариант и второй сужают рамки местного самоуправления, но ведь местное самоуправление существует не ради самого местного самоуправления, а для того, чтобы решать вопросы местного значения в интересах населения. Назрела необходимость разработки новой концепции развития местного самоуправления для труднодоступных и отдаленных территорий в условиях продолжающейся депопуляции.