Проблемы участия государственных автономных учреждений в гражданских правоотношениях

Государственные автономные учреждения (далее - ГАУ) создаются для достижения строго определенных целей, имеющих социальную значимость, но в рамках их достижения наделены известной мерой автономии, которая проявляется как в праве распоряжения собственностью, переданной им на праве оперативного управления, без возможности ее отчуждения, так и в возможности получения прибыли в рамках целевой деятельности. Общий принцип автономии ГАУ позволяет им более эффективно осуществлять достижение целей, в которых они были созданы, но условием практического воплощения этого положения следует считать наличие свободы участия в гражданских правоотношениях. Практическая сфера реализации этих правоотношений связана с рядом противоречий, наличие которых не позволяет ГАУ действовать эффективно в рамках основной цели.

Одну из проблем составляет реализация ГАУ принципа автономии в гражданских правоотношениях, связанных с закупками. Общие положения о статусе этих учре- ждений установлены ст.ст. 123.22 и 296298 ГК РФ [1], они определяют, в частности, ответственность ГАУ по обязательствам, в том числе, принятым по договору. В силу п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона 223-ФЗ [2], при осуществлении закупок ГАУ должны руководствоваться правилами конкурентных торгов для отдельных видов лиц. Исключение установлено п. 3 ч. 4 ст. 1 Закона, когда действуют правила контрактной системы. Они установлены ч. 4 ст. 15 Закона «О контрактной системе» [3], действуют в сфере капитального строительства, при этом, согласно ч. 2 ст. 8 и ст. 47 Закона, его применение к таким видам закупок является обязательным.

Во взаимосвязи с положениями п. 1 ст. 168 ГК РФ проведение закупок в нарушение положений о контрактной системе делает сделку недействительной, причем, исходя из правил контрактной системы, на стороне ГАУ в этом случае отсутствует обязательство по оплате капитального строительства. Требования Закона 223-ФЗ подобных последствий не устанавливают, поэтому, во взаимосвязи с п. 5 ст. 123.22

ГК РФ, возникает неопределенность в наличии у ГАУ обязанности по оплате строительных работ, при заключении контракта на производство которых нарушены требования контрактной системы, хотя конкурентные закупки были проведены.

Различия в правовых последствиях связаны с целями регулирования, поскольку контрактная система ориентирована на обеспечение эффективности расходов бюджета, как следствие, действия закупающей стороны признаются надлежащими только при выполнении требований к закупочным процедурам. Правила конкурентных закупок на основании Закона 223-ФЗ призваны, в первую очередь, повысить эффективность использования ресурсов в российской экономике. С практической стороны различия в целях ведут к неопределенности последствий выполнения этих требований для ГАУ при капитальном строительстве.

Например, ГАУ провело закупки строительных работ по правилам Закона 223-ФЗ, причем часть стоимости объекта финансировалась за счет прибыли учреждения. Когда подрядчик потребовал оплаты, он получил отказ, основанный на несоблюдении правил контрактной системы. Первоначально при рассмотрении дела ему также было отказано, в последующем требование было удовлетворено [4].

Хотя ГАУ нарушило правила контрактной системы, в силу п. 5 ст. 123.22 ГК РФ оно несло ответственность по обязательствам, при этом строительство было фактически завершено, как следствие, обязательство на стороне ГАУ подлежало исполнению. Изначально неопределенность была связана с источниками финансирования, поскольку часть затрат покрывалась за счет учреждения, в силу п. 3 ст. 298 ГК РФ собственность, которая создается за счет прибыли ГАУ, принадлежит учреждению. Правила ч. 3 ст. 15 Закона «О контрактной системе» распространяются только на создание объектов государственной собственности. Как следствие, существовала неопределенность в действии правил контрактной системы относительно ГАУ.

Проблема подтверждается другим при- мером. Контракт на строительство был заключен ГАУ без соблюдения требований контрактной системы, хотя конкурентные закупки были проведены, что послужило основанием для отказа в оплате стоимости капитального строительства. Первоначально сделка была признана ничтожной, в последующем требования подрядчика были удовлетворены, поскольку закупки проводились по правилам Закона 223-ФЗ, что означало отсутствие последствий в виде ничтожности сделки, как при нарушении правил контрактной системы [5].

Наиболее обоснованным способом разрешения этого противоречия является установление специального правила о возможности проведения конкурентных торгов в отношении капитального строительства, если это предусмотрено правилами ГАУ, при этом часть затрат на возведение объекта покрывается за счет прибыли учреждения.

Существует неопределенность в реализации положений п. 5 ст. 123.22 ГК РФ в ситуации, когда производится улучшение объекта недвижимости, находящегося в оперативном управлении ГАУ, после чего этот объект изымается учредителем, а средств самого ГАУ недостаточно для покрытия обязательства. Учредитель в этом случае не отвечает по обязательствам ГАУ, но, поскольку приобретает недвижимость с улучшениями, на его стороне возникает неосновательное обогащение. На практике это противоречие разрешается по-разному. Например, была проведена реконструкция дома культуры, который был изъят министерством культуры у ГАУ, само ГАУ было ликвидировано, в удовлетворении требования подрядчика о взыскании стоимости работ было отказано [6].

Применялась специальная норма, ограничивающая ответственность учредителя ГАУ только случаями причинения вреда личности. В то же время, реконструкция проводилась в рамках деятельности, для которой ГАУ было создано, улучшения здания имели неотделимый характер, как следствие, могли бы применяться положения о неосновательном обогащении.

Это подтверждается другим примером, когда подрядчик на основании строительного контракта организовал водопровод в здании, принадлежавшим ГАУ на праве оперативного управления. Контракт был согласован с учредителем, поэтому, несмотря на ликвидацию ГАУ, требование подрядчика в отношении учредителя было удовлетворено, поскольку улучшения здания были неотделимы, имели характер неосновательного обогащения [7].

Наиболее обоснованным способом разрешения противоречия было бы уточнение правил об ответственности учредителя ГАУ также за неотделимые улучшения переданной ему недвижимости. Для этого должны выполняться требования о соответствии улучшений целям ГАУ, одобрении сделки учредителем и невозможности исполнения обязательства самим ГАУ.

Следовательно, на практике складыва- ется ряд проблем, связанных с участием ГАУ в гражданских правоотношениях. Они связаны с неопределенностью последствий нарушения закупочных процедур в случае организации ГАУ конкурентных закупок, а также неотделимыми улучшениями недвижимости, которой ГАУ поль- зуется на праве оперативного управления. Конкурентные закупки могли бы признаваться приемлемым способом организации капитального строительства, если это предусмотрено правилами закупок ГАУ, при этом часть затрат на строительство покрывается за счет прибыли учреждения. Ответственность за неотделимые улучшения недвижимости могла бы возлагаться на учредителя, если улучшения соответствовали целям ГАУ, одобрены учредителем, при этом невозможно исполнение обязательства самим учреждением.