ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУР СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

При реализации на практике предусмотренной законом функции правотворческой деятельности, прокуроры могут столкнуться с рядом проблем, которые тормозят и не способствуют оперативности и эффективности реализации данной функции.

Именно поэтому изучение современных проблем правотворческой деятельности прокуратур субъектов Федерации в настоящее время крайне важно.

Основная часть

Существенной проблемой реализации правотворческой инициативы прокурорских работников является то, что прокурор, когда выявляет ряд правовых актов местного или регионального значения, которые противоречат Федеральному законодательству, выносит представление органу муниципальной власти или органу государственной власти субъекта Российской Федерации для отмены или изменения в части, противоречащей положениям законодательства высшего по юридической силе, однако муниципальный орган или орган государственной власти субъекта Российской Федерации далеко не всегда соглашается выполнять законные требования прокурора.

Это связано с тем, что законодательные органы местного и регионального уровня не подотчетны прокуратуре и могут иметь свою собственную точку зрения, которая существенно отличается от позиции прокурора. Более того, указанное направление деятельности для прокурора не является надзорным, о чем уже упоминалось ранее, отсюда следуют все вытекающие последствия.

Однако следует учитывать, что выполнение законных требований органов прокуратуры является прямой обязанностью поднадзорного субъекта или объекта, и такое несогласие органов публичной власти противоречит основным положением нормативно-правового регулирования Российской Федерации [1].

Вытекает еще одна немаловажная проблема, которая связана с тем, что судебный процесс достаточно длительное и затратное мероприятие.

Например, суд, для того чтобы вынести справедливое решение, может привлекать экспертов, которые должны дать заключения по сложным вопросам, что бывает затратным по времени. В результате этого законные требования прокуроров не исполняются, а проблемы продолжают существовать и усугубляться из-за их неоперативного разрешения.

Проблемой, касающейся предупреждения нарушений законности, является невозможность прокурора принудить орган, который готовит незаконный нормативно-правовой акт, к несовершению правонарушения. Согласно ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»1 у прокурора существует обязанность предупредить нарушения закона, которые возможно будут совершены. Прокурор обязан опротестовать готовящийся нормативно-правовой акт и потребовать от органа, который его готовит, отмены нормативно-правового акта [2].

Однако нет никакого законодательного закрепления процедуры принуждения органа, готовящего незаконный нормативно-правовой акт, к отмене или изменению такого правового акта [3]. Поэтому нужно закрепить в федеральных законах обязанность подчинению законным требованиям прокурора.

Очередная проблема, связанная с правотворчеством, касается рабочих групп, в которые входят прокуроры с целью разработки положений, решений и других нормативных актов, при максимальном соблюдении прав и свобод граждан.

Прокурорские работники на заседаниях данных рабочих комиссий выполняют функции консультантов. Для участия в таких группах приглашаются опытные, достойные сотрудники органов прокуратуры, которые имеют достаточные практические и теоретические знания по правовым вопросам [4].

Упомянутая функция прокурорских работников достаточно затратная по временной и умственной нагрузке, требует от прокуроров изучения действующего законодательства (в широком смысле) и внимания, при обсуждении проекта нормативно-правового акта. Однако, как известно, прокурорские работники постоянно загружены и заняты. Именно поэтому считается разумным на законодательном, организационном уровне создать специальное структурное подразделение в органах прокуратуры, которое бы занималось именно реализацией правотворческой функцией органов прокуратуры.

Также необходимо четко закрепить требования, предъявляемые к «прокурорам-правотворцам». Это должны быть граждане Российской Федерации, получившие высшее юридическое образование, обладающие теоретическими и практическими знаниями, прошедшие конкурсный квалификационный отбор в рамках специальной процедуры, а также имеющие аналитические способности, которые бы способствовали эффективному участию в разработке законопроектов [3].

Также нельзя забывать о должном уровне образования и подготовки прокурорских работников, так как качественные способности неразрывно связаны с эффективностью выполнения функций, которые обязаны выполнять сотрудники органов прокуратуры [5].

Для эффективности и четкости выполнения правотворческой функции прокурору необходимо разбираться в проблематике рассматриваемого в нормативно-правовом акте вопроса. Уровень подготовки, способности к практической деятельности, осведомленность в каком-либо вопросе прокурорского работника очень трудно определить на практике. А так как этот вопрос достаточно трудно урегулировать, то до правотворческой деятельности можно допустить неграмотного, неквалифицированного прокурора, который не добавит эффективности в процесс разработки проектов нормативно-правовых актов. В то же время непонимание тематики обсуждаемых моментов и неоднозначных аспектов при участии прокурора в заседаниях рабочих правотворческих групп сводится к формальному участию в них представителя прокуратуры, который не имеет представления о состоянии законности в данном сфере [6].

Чтобы исключить или хотя бы минимизировать такие негативные проявления, необходимо повышать уровень квалификация прокурорских работников.

Повышать уровень необходимо не только в плоскости сферы юриспруденции, но и в различных областях знаний, например, в области социального обеспечения, в гуманитарной сфере, в области технических и промышленных знаний, а также немаловажно повышать уровень знаний в области современных компьютерных технологиях и инновациях.

Для правильной реализации проектов законов прокурору необходимо участвовать в правовом мониторинге нормативной базы, изучать судебную практику, а также участвовать в общественных слушаниях по изучаемому вопросу.

Заключение

Таким образом, исходя из названной проблематики и обобщая ранее высказанные предложения, аккумулируя их в нормативную форму, предлагаем внести следующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»:

• 1)    включить в него самостоятельный раздел «Участие прокурора в правотворческой деятельности», в которой в специальных статьях закрепить:

— участие прокуратуры в правотворческой деятельности,

— предмет,

— основные организационные формы, — полномочия,

— правовые средства прокуроров по участию в правотворческой деятельности;

• 2)    дополнить нормами о проведении прокуратурой правового мониторинга состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

• 3)    внести дополнение, обязывающее работников прокуратуры участвовать в правовой пропаганде и разъяснении законодательства;

• 4)    дополнить ст. 15 «Прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры» пунктом следующего содержания:

«Прокурор субъекта Российской Федерации ежегодно представляет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации лично на заседании этого органа и руководителю исполнительной власти субъекта Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в субъекте Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению».

Кроме того, предлагаем внести изменения в приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 № 144 от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»1, дополнив его положением о том, что доклад прокурора субъекта Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в субъекте Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению должен содержать сведения об участии прокуратуры в правотворческой деятельности, а также отражать основные формы этой работы.

Не вызывает сомнений, что обозначенные проблемы в правовом регулировании будут разрешены (как вариант — использование мер, предложенных в настоящем исследовании), а правотворчество как широкое направление деятельности органов прокурорской системы Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации будет в дальнейшем развиваться (как в теоретической, так и в практической плоскости).