Проблемы водного сектора экономического пояса Великого шелкового пути (международный опыт государственной поддержки)

В большинстве стран управление водными ресурсами представляет собой исключительно важный аспект управления социально-экономическим развитием территории в целом. Значение водного фактора в перспективе только усилится: к 2030 г. почти половина населения мира может столкнуться с дефицитом воды и спрос на воду может превысить обеспеченность водой на 40% [1]. Проблемы нехватки качественной воды актуальны для Азии: в течение ХХ в. объемы водопотребления увеличились в 57 раз и составили 59% водопотребления планеты [2]. Стремительный рост темпов забора и загрязнения вод связан как с высокими темпами роста промышленного производства в новых индустриальных странах, так и с низкой культурой водопользования в странах со слаборазвитой экономикой. Ситуация усугубляется неравномерностью распределения водных ресурсов по территории Азии, особенно на соседних с Сибирью территориях Казахстана, Центральной Азии, Монголии, Китая: объем стока, приходящийся на 1 че-28

ловека, в бассейне Хуанхэ (Китай) меньше в 4500 раз, чем в Восточной Сибири [2].

Водный сектор проблем Великого шелкового пути является одним из важнейших аспектов масштабного экономического проекта. Широко обсуждаются возможности и различные варианты использования богатых водных ресурсов Сибири ближайшими к ней соседями с юга — Казахстаном и Центральной Азией, Монголией и Северным Китаем, а также реальные противоречия в бассейнах трансграничных рек Или и Иртыша, где сталкиваются интересы разных стран — России, Казахстана и Китая [3].Частью проблематики нового транспортно-экономического коридора является строительство в Монголии каскада ГЭС в бассейне реки Селенга — крупнейшего притока Байкала, которое может нанести экономический и экологический ущерб в результате трансграничного воздействия на Байкал и водно-болотные угодья реки Селенга.

На Водном форуме БРИКС (Москва, сентябрь 2016 г.) отмечалось, что усиление конкуренции за водные ресурсы в трансграничных речных бассейнах характеризуется эскалацией напряженности в политических отношениях и конфликтами, связанными с водопользованием. Развивающиеся страны вынуждены искать ответы на серьезные вызовы в сфере водопользования и управления системами водоснабжения (дефицит воды, ухудшение состояния окружающей среды, стремительная урбанизация), требующие реализации масштабных инфраструктурных проектов, модернизации систем водоснабжения, корректировки структуры водопотребления, пересмотра законодательства, регулирующего использование национальных и трансграничных бассейнов [4]. Регулирование существующих конфликтов представляется возможным через развитие взаимовыгодного межгосударственного сотрудничества, активизацию инвестиционной политики в водно-энергетической сфере, обмен опытом и разработку механизмов, позволяющих создать условия для устойчивого водопользования.

К настоящему времени в мире накоплен богатый опыт различных управленческих решений, сформирована теоретическая основа управления водными ресурсами. Данный опыт и сформулированные на его основе принципы обобщены в работах международных организаций и объединений: Европейского Союза, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международного союза охраны природы, Программы ООН по окружающей среде и других. Универсального решения водных проблем по всем миру, как отмечается в исследовании ОЭСР [5], не существует, скорее всего, имеется большое разнообразие ситуаций внутри и между странами. Поэтому имеющиеся наилучшие практики осуществления водной политики должны быть адаптированы к территориальной специфике и местным условиям.

В рамках настоящей статьи представлены некоторые результаты проекта ОЭСР «Совершенствование использования экономических инструментов управления водными ресурсами и водохозяйственным комплексом в Республике Бурятия (бассейн озера Байкал)» и ряда других проектов, в выполнении которых участвовали авторы статьи [6–9].

Используемые в международной практике инструменты управления водными ресурсами исключительно разнообразны [10]. Тенденцией последних десятилетий в странах ОЭСР и европейского сообщества является расширение применения экономических инструментов, основой которого является признание того, что вода имеет ценность экономического продукта. То, что вода имеет экономическую ценность, во всех конкурирующих отраслях водопользования и должна быть признана экономическим товаром, — это формулировка одного из четырех так называемых принципов Дублина (принципов интегрированного управления водными ресурсами), принятых в 1992 г. на международной конференции по воде и окружающей среде в Дублине. Как отмечается в работе [11], многие провалы в управлении водой происходили и происходят из-за представления о воде как о свободном продукте, не имеющем цены. Введение платы за воду — это экономический инструмент поощрения водосбережения и эффективного использования и создания стимулов для управления спросом, обеспечения окупаемости. Необходимо при этом учитывать социальные последствия введения платы с точки зрения потенциальной угрозы ограничения доступа бедных людей к воде. Принципиальным для управления водными ресурсами является возмещение затрат на водопользование, в том числе операционных и капитальных затрат, затрат ресурса, экологических издержек. Однако полное возмещение затрат на практике редко достигается даже в странах ОЭСР.

В большинстве стран мира независимо от прав собственности на основные фонды водохозяйственных объектов государство несет ответственность за регулирование использования водных ресурсов и за основной объем природоохранных мероприятий. В связи с этим уровень государственной поддержки водного сектора практически во всех странах мира исключительно высок, и государство:

• 1)    несет основное бремя расходов, связанных с созданием и обеспечением функционирования гидротехнических сооружений;

• 2)    играет активную роль в привлечении инвестиций в объекты водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод (при этом покрытие текущих операционных и управленческих расходов и в значительной мере капитальных расходов осуществляется из тарифной выручки);

• 3)    обеспечивает основную часть финансирования природоохранных мероприятий, связанных с водными объектами.

Масштаб государственного участия в источниках финансирования водного сектора различен и зависит от составляющей водного сектора, используемых в стране подходов к управлению водными ресурсами, уровня социально-экономического развития страны. В целом как в развитых, так и в развивающихся странах мира до 70% инвестиций в водный сектор осуществляется за счет средств публичного сектора [12; 13].

В секторе водно-канализационного хозяйства (ВКХ) основные фонды водоснабжения и водоотведения могут находиться в частном управлении или в собственности, поэтому здесь ситуация может быть другой. Так, преимущественно муниципальными являются системы водоснабжения и водоотведения в Австрии, Бельгии, Болгарии, Греции, Норвегии, Португалии,

Швейцарии, Швеции и ряде других стран. В США лишь 11% населения пользуются услугами водоснабжения частных компаний. Около 15% жителей этой страны получают воду из своих собственных скважин, прочие получают питьевую воду из систем, принадлежащих публичному сектору. Однако даже в условиях полной приватизации активов ВКХ и финансирования на условиях полного возврата средств органы публичной власти принимают участие в привлечении инвестиций в объекты водоснабжения и водоотведения, очистки сточных вод. Практика показывает, что без участия публичного сектора стоимость подобного рода инвестиций существенно возрастает и может стать экономически неоправданной [14]. Законодательство развитых стран, как правило, накладывает ограничения на государственную поддержку хозяйственной деятельности, чтобы не ограничивать конкуренцию. Но из этого правила установлен ряд исключений, в частности, допускается поддержка проектов и деятельности в области охраны окружающей среды.

Государственная поддержка водного сектора многообразна и включает тарифы, налоги и трансферты, которые применяются как непосредственно, так и для обеспечения других инструментов, в том числе возвратного финансирования — привлечения кредитных ресурсов коммерческих банков, выпуска облигаций и других ценных бумаг и других. Непрямое использование тарифов, налогов и трансфертов особенно характерно для развитых стран. Формы применения данных инструментов вариативны и включают, в частности, гранты, льготные ссуды (ссуды с процентной ставкой ниже рыночной), освобождение от налогов, налоговые скидки и ускоренную амортизацию основных фондов при определении налоговой базы.

Общими особенностями поддержки водного сектора в развитых странах являются следующие:

• 1)    акцент на экономических механизмах и стимулирование конкуренции: если это возможно и не формирует критических рисков, приоритет отдается экономическим механизмам, распространено использование конкурсных схем отбора получателей;

• 2)    в случаях, когда это возможно, ориентация на полный возврат расходов, возникающих в связи с обеспечением создания и функционирования объектов водохозяйственного комплекса;

• 3)    гибкость принятия решений, возможность изменения ранее принятых решений на основе утвержденных процедур и (или) с использованием общественного контроля.

Государственная поддержка водного сектора играет очень большую роль даже в развитых странах с рыночной экономикой. Так, в Австрии несколько десятилетий успешно работали целевые фонды поддержки кредитования инвестиций в ВКХ на нерыночных условиях[15]. В 1959–2007 гг. в развитие сектора ВКХ в Австрии было инвестировано около 40 млрд евро, охват и качество услуг водоснабжения и водоотведения в этой стране высоки даже по меркам развитых стран. Для получения государственной поддержки необходимым условием является подготовка обоснования проекта. Требования к данному обоснованию выше, чем к подобным заявкам в России.

В частности, обоснование должно включать сравнительный анализ различных инвестиционных вариантов с учетом прогнозируемых затрат на эксплуатацию, на возврат инвестиций и повторные инвестиции на период 50 лет. Использование данного подхода в России повысило бы качество принятия решений, но такие требования могут быть установлены только на федеральном уровне.

В США сформирована масштабная система выделения льготных займов и грантов из государственных револьверных фондов на реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения, внедрение в этом секторе энергоэффективных и экологически чистых технологий [16]. Фонды подотчетны Агентству по охране окружающей среды и штатам США. В настоящее время осуществляют деятельность два государственных револьверных фонда — Государственный револьверный фонд по чистой воде, созданный в 1987 г. в рамках Акта о чистой воде, и Государственный револьверный фонд питьевой воды2, учрежденный в соответствии с Актом о безопасной питьевой воде3 . Деятельность фондов имеет региональную привязку, то есть средства, полученные из бюджета определенного штата, расходуются только в том же штате. За период 1987–2007 гг. суммарные поступления в бюджеты фондов составили порядка 65 млрд дол. США. Эти средства были использованы на предоставление свыше 20 тысяч займов и кредитов. Важнейшим преимуществом используемого в США механизма поддержки является его гибкость: удалось одновременно обеспечить предоставление существенной финансовой помощи, конкуренцию проектов, стимулирование природоохранных решений. Кроме того, за счет механизма частичного списания долга обеспечен учет объективных различий в бюджетной обеспеченности территорий. На этапе принятия решений комиссия, представляющая соответствующий штат, самостоятельно выбирает, какие проекты будут финансироваться. В этом заключается существенное отличие от системы федеральных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации, средства которых не могут быть использованы на другие цели, кроме заранее предусмотренных федеральными документами.

В Швеции действует обширная программа институциональной (нефинансовой, информационно-аналитической и методологической) поддержки организаций водоснабжения и водоотведения через Шведскую ассоциацию водоснабжения и водоотведения, созданную еще в 1962 г. и в которую входят все 290 муниципалитетов Швеции. При формальном отсутствии прямого бюджетного финансирования активная роль государства в деятельности ассоциации является условием ее эффективного функционирования.

При сравнении систем государственной поддержки водного сектора в странах европейского сообщества и ОЭСР с существующей российской системой выявлено серьезное различие подходов. Российская государственная поддержка водного сектора в регионах основана на централизованном прямом финансировании из федерального бюджета на общих основаниях по- средством детально регулируемого и негибкого механизма предоставления субсидий и субвенций. Связанные с водопользованием доходы и расходы полностью обособлены друг от друга.

Основываясь на успешных международных практиках, авторы считают, что перспективными направлениями развития поддержки водного сектора являются повышение доступности долгосрочных заемных средств и аккумулирование поступлений, связанных с водными ресурсами и окружающей средой, в специализированных (целевых) фондах. Но возможности использования лучшего зарубежного опыта государственной поддержки водного хозяйства в регионах России сегодня ограничены решениями федеральных органов государственной власти. Механический перенос зарубежного опыта невозможен из-за особенностей бюджетного законодательства России, которое построено на принципе единства кассы. Аккумулирование средств может производиться в отношении конкретного перечня источников, выведенных из-под общих норм бюджетного законодательства.

Важную роль могло бы сыграть и развитие межмуниципального сотрудничества при оказании государственной поддержки сектору водоснабжения и водоотведения. С точки зрения организации системы поддержки целесообразно повысить роль региональных органов власти и органов местного самоуправления в процессе принятия решений, что требует совершенствования правовой и нормативной базы не только в водном секторе, но и в других, в том числе бюджетном, секторах.