Проблемы выявления состава правонарушений в бюджетной сфере

С переходом на рыночные механизмы управления экономикой сформировались условия, при которых происходили разного рода злоупотреблений в денежно-кредитной системе, осуществляемые посредством множества финансово-правовых институтов. Высокая общественная опасность противоправных действий в финансовой сфере обуславливает значимость установления проблем по выявлению, пресечению, предотвращению правонарушений в бюджетной сфере, а также привлечению нарушителей к финансово-правовой ответственности.

Несмотря на преобразование Бюджетного кодекса Российской Федерации, устранившее «устаревшие», бланкетные и отсылочные нормы главы 28, в настоящее время остаются не решенными ряд вопросов, вызывающих многочисленные споры. До сих пор отсутствует легальное определение «бюджетного правонарушения». На законодательном уровне используется нейтральная дефиниция – «бюджетное нарушение». Данный вопрос остается дискуссионным в научных кругах. Наиболее распространенной является  позиция1,   определяющая бюджетное правонарушение в качестве разновидности финансового правонарушения.

С целью разрешения обозначенной проблемы проанализируем нормы БК РФ на предмет определения  признаков  бюджетного правонарушения. К сожалению, выявлен только единственный закрепленный признак бюджетного нарушения – его противоправность (совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ), что, на наш взгляд, порождает споры и не позволяет выделить бюджетное правонарушение в качестве самостоятельного вида. Однако не стоит отрицать существование бюджетного правонарушения поскольку: во-первых, имеется самостоятельный кодифицированный нормативный правовой акт, предусматривающий данный вид правонарушений; во-вторых, совершение таких правонарушений запрещено под угрозой применения к правонарушителю бюджетных мер принуждения, которые можно считать довольно специфическими мерами государственного воздействия, таким как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (ст. 306.2 БК РФ).

В противовес авторам, признающих равенство между бюджетным правонарушением и бюджетным нарушением2, присоединимся к мнению исследователей, устанавливающих, что все деяния, за которые предусмотрена санкция являются правонарушением, а там, где к лицу, нарушившему право, не должна применяться санкция, – это нарушение. В этой связи резюмируем, что бюджетное правонарушение связано с нарушением норм бюджетного законодательства, также является разновидностью финансово-правового нарушения, поскольку предопределено осуществлением государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями публичной финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию таких централизованных фондов денежных средств, как бюджеты. На этом основании предлагаем внести изменения в название ст. 306.1 БК РФ и изложить его в следующе редакции: «Понятие бюджетного правонарушения», что позволит более точно отразить сущность противоправного деяния, характеризуемого п. 1 указанной статьи.

Поскольку неотъемлемым элементом бюджетного правонарушения является признак общественной опасности, то его характеристика будет не полной, если не обозначить признак наказуемости, так как совершение таких правонарушений запрещено под угрозой применения к правонарушителю бюджетных мер принуждения, предусмотренных в гл. 29, 30 БК РФ. Следовательно, определим бюджетное правонарушение как разновидность финансового правонарушения, представляющего собой виновно совершенное противоправное, общественно вредное действие (или бездействие) субъекта, за совершение которого бюджетным законодательством установлены бюджетные меры принуждения.

Понимание состава бюджетного правонарушения, его специфических особенностей важно, во-первых, для обеспечения законности при привлечении лица к бюджетной ответственности (т.е. при осуществлении юрисдикции), во-вторых, для отграничения бюджетных правонарушений от других видов правонарушений (преступлений) в бюджетной сфере. Состав бюджетного правонарушения представляет совокупность предусмотренных бюджетно-правовыми нормами элементов, таких как: объект бюджетного правонарушения, объективная сторона бюджетного правонарушения, субъект бюджетного правонарушения и субъективная сторона бюджетного правонарушения.

В научной литературе существует мнение, в соответствии с которым бюджетное правонарушение обладает трехэлементной структурой: объект, объективная сторона и субъект3. Однако наша точка зрения совпадает с большинством ученых4, признающих бюджетного правонарушения как четырехэлементное явление.

В этой связи объект правонарушения представляется как общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов и охраняемые мерами юридической ответственности, содержащимися в нормах БК РФ. Объективная сторона бюджетного правонарушения – это совокупность признаков противоправного деяния (действия или бездействия), закрепленных бюджетно-правовыми нормами и характеризующих внешнее проявление бюджетного правонарушения в реальной действительности. Субъект бюджетного правонарушения – это лицо, его совершившее, в отношении которого применяются бюджетные меры принуждения, т.е. субъект – нарушитель, субъект бюджетной ответственности. Субъективная сторона бюджетного правонарушения – это психическое отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям. Поскольку вина субъекта бюджетного правонарушения, выраженная в действии (бездействии) должностных лиц, выражается в двух формах: в форме умысла и в форме неосторожности, следовательно, бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности.

На основе анализа норм, регулирующих отношения по привлечению виновного субъекта к бюджетной ответственности, можно констатировать факт, что в п. 2 ст. 1 БК РФ закреплены лишь основания применения к нарушителям бюджетных мер принуждения, а порядок и условия законодатель оставил без внимания. В этой связи считаем целесообразным гл. 29 дополнить следующими положениями:

• 1)    об общих условиях применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения;

• 2)    об обстоятельствах, исключающих применение к лицу бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения;

• 3)    о формах вины при совершении бюджетного правонарушения.

Необходимо учитывать, что к участнику бюджетного правоотношения не могут быть применены бюджетные меры принуждения за совершение бюджетного правонарушения при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события бюджетного правонарушения; отсутствие вины участника бюджетного правоотношения в совершении бюджетного правонарушения.

Считаем целесообразным п. 1 ст. 306.1 БК РФ изложить в следующей редакции: «Бюджетным правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние (действие или бездействие) субъекта, за которое главой 30 настоящего Кодекса установлены бюджетные меры принуждения». В соответствии с чем требуется корректировка названий гл. 29 и 30 БК РФ. Так главу 29 следует представить следующим образом: «Общие положения о бюджетных правонарушениях и применении бюджетных мер принуждения», а название главы 30 выразит как «Виды бюджетных правонарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».