Процессуальное правопреемство органов местного самоуправления: от высшего должностного лица к местной администрации

ОТ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА К МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Решением арбитражного суда признано незаконным бездействие главы муниципального образования, выразившееся в нерассмотрении обращения хозяйственного общества и ненаправле-нии копии ответа. Суд обязал главу муниципального образования в месячный срок со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов хозяйственного общества путем направления письменного ответа.

После вступления решения в законную силу хозяйственное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о взыскании с администрации муниципального образования судебных расходов, тогда как администрация муниципального образования не являлась лицом, участвующим в описываемом арбитражном деле. При производстве по заявлению о взыскании судебных расходов определением арбитражного суда в порядке процессуального правопреемства произведена замена стороны главы муниципального образования на администрацию муниципального образования. При этом следует отметить, что предварительно отдельным определением, выне- сенным в ходе рассмотрения заявления хозяйственного общества о взыскании судебных расходов, арбитражный суд известил администрацию муниципального образования о содержании рассматриваемых требований, а также о том, что они направлены именно к ней.

Процессуальным следствием описанной ситуации явилось вынесение арбитражным судом определения о взыскании с администрации муниципального образования в пользу хозяйственного общества судебных расходов на оплату услуг представителя. Законность данного судебного акта была проверена апелляционной и кассационной инстанциями.

Как следует из содержания судебных актов, поводом для процессуального правопреемства и произведенного взыскания явилось досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и принятие его отставки представительным органом местного самоуправления, т. е. выбытие, по мнению судов, лица в правоотношении.

Статья не содержит и не предполагает критических замечаний в отношении вступивших в законную силу судебных актов, равно как и сомнений в правильности применения норм материального и процессуального права судами, использованных ими правоприменительных подходов. Не имеет она и цели каким-то иным образом противопоставить мнение автора фактическому результату разрешения заявления о взыскании судебных расходов по конкретному арбитражному делу.

Описанные процессуальные обстоятельства использованы в большей степени в качестве исходных условий для моделирования фабулы статьи. Содержание же статьи обусловлено двумя процессуально-практическими вопросами, возникшими в ходе изучения материалов арбитражного дела, а именно:

• –    о допустимости такого процессуального правопреемства, учитывая то, что в силу ч. 1 ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) [1] для наступления процессуального правопреемства в рамках арбитражного дела необходимо, чтобы в реальной действительности наступило правопреемство в материальном правоотношении;

• –    о юридической согласованности допущенного процессуального правопреемства с установленной ранее этим же составом суда юридической ответственностью для лица, допустившего неправомерное поведение в форме бездействия, с учетом принципов индивидуализации и неотвратимости такой ответственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 АПК РФ, в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте [2].

Полагаем, что наиболее актуальные ответы на обозначенные вопросы возможно получить, используя критичный подход к описанному и рассматриваемому в данной аналитической статье процессуальному правопреемству, а для обеспечения такого подхода предлагаем избрать роль заинтересованного лица по делу, т. е. администрации муниципального образования, как субъекта, не согласного с вынесенным определением, и рассмотреть ее доводы на предмет их обоснованности, но в то же время принимая во внимание правоприменительные подходы, использованные судебными инстанциями.

Первый из доводов заключается в том, что произведенная судом первой инстанции замена заинтересованного лица допущена вне контекста ч. 1 ст. 48 АПК РФ, поскольку процессуальное правопреемство возможно только при условии, если состоялось правопреемство в материальноправовом смысле [3].

Классифицируя случаи правопреемства в материальном правоотношении, их можно разделить на следующие группы:

• –    обусловленные гражданско-правовым правопреемством,

• –    обусловленные функциональным правопреемством.

В силу положений ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 36, 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], во-первых, глава муниципального образования и администрация муниципального образования (местная администрация), являясь самостоятельными органами местного самоуправления, тем не менее представляют в гражданских правоотношениях одного и того же субъекта – муниципальное образование, т. е. действуют от имени и в интересах одного лица перед третьими лицами; во-вторых, глава муниципального образования руководит местной администрацией на принципах единоначалия. Таким образом, с учетом существующих общеобязательных правил поведения, содержащихся в указанных нормах, ни глава муниципального образования, ни местная администрация не могут быть субъектами гражданско-правового правопреемства, в объеме которого один из них мог бы стать правопреемником другого.

Следует также отметить, что досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в связи с отставкой по собственному желанию лица, замещавшего данную должность, не является юридическим фактом, с которым действующие источники права связывают наступление случая перемены лица в обязательстве, поскольку данный юридический факт, во-первых, не влечет прекращение существования самой должности (органа местного самоуправления), а во-вторых, в гражданских правоотношениях физическое лицо, действующее как глава муниципального образования, не является и не может являться самостоятельным субъектом гражданских правоотношений в данном качестве, поскольку через него опосредуется участие муниципального образования в этих правоотношениях.

Не менее интересным для анализа является и рассмотрение вопроса о допустимости процессуального правопреемства от одного органа местного самоуправления к другому в случае функционального правопреемства.

Согласно ч. 1 ст. 48 А ПК РФ, правопреемство возможно в силу прямого указания закона и может не основываться на гражданско-правовом правопреемстве [5].

Наступление случая функционального правопреемства описано в п. 17 Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», и оно характеризуется как обусловленное передачей функций одних преобразуемых или упраздняемых публичных органов иным публичным органам, что влечет правопреемство по обязательствам, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений [6].

Досрочное прекращение полномочий лица, замещавшего должность главы муниципального образования, в связи с его отставкой по собственному желанию характеризуется следующими юридически значимыми обстоятельствами:

• –    прекращением публичных полномочий и специального правового статуса физического лица,

• –    прекращением трудовых правоотношений физического лица (работника) с работодателем.

В то же время сам публичный орган, а именно орган местного самоуправления – глава муниципального образования, не прекращает своего существования и не претерпевает каких-либо юридических трансформаций.

• Т . е. досрочное прекращение полномочий лица, замещавшего должность главы муниципального образования, в связи с его отставкой по собственному желанию не только не характеризуется преобразованием или упразднением самой должности высшего должностного лица муниципального образования, которое в качестве самостоятельного субъекта публичных правоотношений составляет структуру органов местного самоуправления муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, но и не сопровождается передачей его функций, в частности, исполнительно-распорядительному органу муниципального образования (местной администрации).

Разрешая заявление о взыскании судебных расходов, судебные инстанции, обозначая в судебных актах правоприменительный подход по делу, привели содержание абз. 2 п. 1 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», т. е. указали на то, что суду, разрешающему требования, направленные к публично-правовому образованию, надлежит выяснить, какой орган на основании п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования [7].

Вместе с тем для сделанных выше в статье выводов проверочную практическую ценность имеет правоприменительная позиция, изложенная в абз. 3 п. 1 указанного постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации, согласно которой в том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) – соответствующий финансовый орган публично-правового образования [8].

Данные правоприменительные рекомендации еще раз обращают наше внимание на то, что независимо от отраслевого характера правоотношений в том случае, если суд сталкивается с необходимостью процессуальной замены представителя публично-правового образования, принципиальное значение для определения и формирования надлежащего субъектного состава лиц, участвующих в деле, имеет, равно как и является юридически необходимым, установление органа, осуществляющего полномочия органа, утратившего соответствующий статус. Однако досрочное прекращение полномочий лица, замещавшего должность главы муниципального образования, в связи с его отставкой по собственному желанию не влечет утрату статуса таким органом местного самоуправления, как глава муниципального образования. Более того, местная администрация в подобных случаях не осуществляет и не может осуществлять полномочия главы муниципального образования не только по причине того, что, как указано в ст. 36, 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», они обладают самостоятельными полномочиями [9], а в большей степени потому, что при прекращении осуществления физическим лицом полномочий высшего должностного лица муниципального образования в силу описываемых причин соответствующие полномочия реализуются, как правило, его первым заместителем, т. е. происходит замещение физического лица, а не органа.

Проведенный анализ в аспекте норм публичного, административного и гражданского права не позволил обнаружить наличие правовых оснований наступления процессуального правопреемства в арбитражном процессе в случае, когда физическое лицо добровольно и в установленном законом порядке прекратило участие в публичных и гражданских правоотношениях в связи с прекращением осуществления этим лицом трудовой функции.

Отдельного внимания требует вопрос, обозначенный в статье как побудительный мотив, наряду с уже рассмотренным, о дозволительности процессуального правопреемства, учитывая ранее установленную для правопредшественника меру ответственности в виде определенной обязанности.

Необходимо отметить, что спорное правоотношение, разрешенное вступившим в законную силу решением арбитражного суда, связано с осуществлением права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, порядок реализации которого закреплен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [10]. Фактически спорное правоотношение возникло по поводу рассмотрения письменного обращения хозяйственного общества, адресованного исключительно и конкретно главе муниципального образования, которое не было рассмотрено в установленный законом срок. Следуя бланкетному содержанию нормы права, закрепленной в ст. 15 указанного федерального закона, лица, виновные в нарушении данного федерального закона, несут ответственность, предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [11].

В свою очередь в положениях ст. 5.59 КоАП РФ однозначно и безусловно закреплено, что нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в частности, должностными лицами органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на правонарушителя [12]. При этом общие правила привлечения к административной ответственности не допускают возможности освобождения от нее в связи с утратой специального статуса, в тех случаях когда правонарушение было совершено в период наличия такого статуса у лица.

Спорное правоотношение, связанное с рассмотрением обращения общества, является по своему характеру материальным публичным и предполагает установление юридической ответственности для лица, совершившего административное правонарушение, в силу приведенной нормы КоАП РФ, с учетом принципа ее индивидуализации. Т. е. если субъектом спорного правоотношения и правонарушителем является должностное лицо, то ответственность фактически будет установлена для физического лица, обладающего специальным правовым статусом, а именно статусом должностного лица, но никак не для иных лиц, в том числе органов, которые правонарушитель возглавляет (возглавлял) как руководитель.

Отдельного акцента требует обязанность, к исполнению которой суд принудил должностное лицо. Эта обязанность обусловлена не состоянием «кредитор – должник», т. е. не состоянием обязательства, в котором установление (определение) объема обязанности предполагает и допускает наличие свободной и доброй воли лиц, имеющих желание (намерение) стать участниками правоотношения, а в последующем позволяет уже сторонам обязательства изменять порядок и способы исполнения возникшей обязанности, а также прекращать ее, в частности путем прощения. Обязанность, в силу которой должностному лицу надлежит в месячный срок со дня вступления в законную силу решения устранить допущенные нарушения прав и законных интересов хозяйственного общества, обусловлена фактом правонарушения в области публичных правоотношений и по сути своей является мерой юридической ответственности, установленной государством и обеспеченной государственным принуждением, и в качестве обязанности фактически представляет собой меру воздействия на правонарушителя, содержащую неблагоприятные последствия конкретно и исключительно для него, избежать которые не представляется возможным в силу действующих обще- обязательных правил поведения и характера правонарушения, за которое установлена ответственность. При этом установление обязанности и наступление неблагоприятных последствий происходят помимо воли лица (правонарушителя), т. е. не зависят от нее.

Обязанность, возложенная решением арбитражного суда на конкретного субъекта первоначальных спорных публичных правоотношений, в первую очередь свидетельствует об удостоверении судом факта совершения этим лицом проступка и применении к нему меры ответственности, т. е. утрата субъектом ответственности специального статуса не изменяет и не может изменить юридическую оценку его поведения, а следовательно, не может являться основанием для освобождения от такой сопутствующей меры, как судебные расходы.

Учитывая изначальную оговорку в настоящей статье относительно факта вступления в законную силу судебных актов по конкретному арбитражному делу и их непререкаемости, изложенное все же позволяет сделать следующие исследовательские констатации.

• –    Лица, участвующие в деле, не являлись участниками гражданских правоотношений, в частности и таких, которые бы характеризовались состоянием обязательства, а сами спорные правоотношения являлись публичными и не сопровождались функциональным преобразованием субъекта, обладающего властно-распорядительными полномочиями, с передачей его функций иным лицам, т. е. правопреемство в материальном правоотношении не произошло.

• –    Возложенная решением арбитражного суда обязанность является мерой публичной юридической ответственности, установление которой для правонарушителя предполагает неотвратимость и индивидуализацию, т. е. не допускается исполнение обязанности третьим лицом, как это, к примеру, допустимо при наступлении деликтной ответственности.

• –    Наличие факта наступления публичной ответственности путем принуждения к исполнению публичной обязанности, пусть даже и в отсутствие факта привлечения к административной ответственности, надлежит учитывать как юридически значимое обстоятельство при разрешении вопроса о процессуальном правопреемстве, в частности в подобных описанному делах.

• –    Сама по себе утрата субъектом процессуальных правоотношений специального статуса, в частности такого, как высшее должностное лицо муниципального образования, недостатки его поведения в которых породили его же принуждение к исполнению публичной обязанности, не может и не должна позволять такому лицу избегать наступления сопутствующих мер, в том числе таких, как взыскание судебных расходов, путем допущения процессуального правопреемства.

Ссылки:

• 1.    Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ : ред. от 28 дек. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 2.    Там же.

• 3.    Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 22 апр. 2015 г. № 302-ЭС15-493 по делу № А58-2339/1998 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

• 4.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ : ред. от 29 дек. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ : ред. от 29 дек. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 5.    Определение Верховного суда Российской Федерации от 22 нояб. 2014 г. № 308-КГ14-1033 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

• 6.    Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 : ред. от 23 нояб. 2016 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 7.    О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс] : постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 8.   Там же.

• 9.  Об общих принципах …

• 10.    О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ : ред. от 27 нояб. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 11.    Там же.

• 12.    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федер. закон Рос. Федерации от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : ред. от 31 дек. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».