Продовольственная безопасность в Европе: от права на обеспечение продовольствием до реализации права на достаточное питание (особенности экономико-правового обеспечения)

В 2008 году экономический кризис охватил Европу и серьезно ударил по занятости, производственной системе и безопасности человека. Различной степени последствия экономического кризиса ощущались в странах Евросоюза и были более серьезными в Южной Европе, где рецессия усугублялась пагубными последствиями политики жесткой экономии.

Рост безработицы и отсутствие гарантий занятости, наряду с падением уровня доходов и неэкономическими последствиями, имели значительное влияние на условия жизни европейских граждан. Это привело к росту бедности, социальной изоляции и числа людей, испытывающих недостаток в продуктах питания.

Описание исследования

Изучением проблемы обеспечения продовольственной безопасности государства занимались в разное время как отечественные, так и зарубежные исследователи. В современных условиях данный вопрос приобрел особую значимость и актуальность. Сегодня необходимо переосмыслить наши подходы к тому, как выращиваются, распределяются и потребляются продукты питания. В идеальных условиях сельское, лесное и рыбное хозяйства могут обеспечить полноценным питанием всех проживающих как в мире в целом, так в каждом государстве или регионе в отдельности и генерировать адекватный уровень дохода, поддерживая при этом интересы людей в контексте развития сельского хозяйства и мер по защите окружающей среды.

Важнейшей предпосылкой эффективного обеспечения продовольственной безопасности государства является создание и поддержание на должном уровне правового регулирования в данной сфере.

Официально принятое определение продовольственной безопасности разработано на Всемирном продовольственном саммите в 1996 году. В нём продовольственная безопасность описывается как положение, в котором «Все люди в любое время имеют физический, социальный и экономический доступ к безопасной и питательной еде в достаточном количестве, отвечающей диетическим потребностям и пищевым предпочтениям для активной и здоровой жизни»1.

Некоторые вопросы обеспечения продовольственной безопасности отражены в концептуальных документах (Декларациях, международных стандартах и т. д.) международных организаций и объединений.

Так, например, в перечне международных пищевых стандартов (Кодекс Алимента-риус) определены принципы и руководящие указания для обмена информацией по обеспечению продовольственной безопасности в чрезвычайных ситуациях (CAC/GL 19-1995)2. Указания предусматривают руководства для реагирования на чрезвычайные ситуации в области продовольственной безопасности. Они применяются к ситуациям, когда компетентным органам становится известно о чрезвычайной ситуации в области продовольственной безопасности и необходимо совершить действия по обмену информацией об этой ситуации и о рисках, возникающих в связи с ней.

В силу торговой глобализации и увеличившегося объема операций по импорту/экс-порту возможно, что ответственность за меры по преодолению чрезвычайных ситуаций в области продовольственной безопасности возлагается на несколько компетентных органов, кроме того, в целях эффективного реагирования требуется своевременное и согласованное взаимодействие между соответствующими структурами, включая операторов пищевого сектора и потребителей. Чрезвычайной ситуацией в области продовольственной безопасности признается ситуация, возникшая случайно или созданная преднамеренно, которая определяется компетентным органом как представляющая серьезный и пока еще не контролируемый риск для здоровья населения, передаваемый с пищевыми продуктами, который требует принятия срочных мер.

О возникновении чрезвычайной ситуации в области продовольственной безопасности, которая несет последствия международного масштаба информируется ВОЗ в соответствии с Международным положением о санитарии и INFOSAN.

Обмен информацией должен осуществляться на основе принципов анализа риска, признанных Комиссией Кодекса Алимента-риус. Компетентный орган ответственный за управление и информирование о чрезвычайной ситуации в области продовольственной безопасности, должен незамедлительно связаться с официальным(и) контактным(ми) пунктом(ми) (например, Пунктом для экстренной связи INFOSAN) страны и с соответствующим компетентным органом других возможно пострадавших стран.

В Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности 2009 года (далее Декларация 2009 года), отмечено, что продовольственная безопасность существует, когда «все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность. Аспект, касающийся питательности, является неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности»3.

Согласно оценкам международных экспертов, для того чтобы прокормить население мира, численность которого, как ожидается, превысит в 2050 году 9 млрд человек, потребуется увеличить к этому году объем производства сельскохозяйственной продукции на 70 процентов. Поэтому необходимо усиление международной координации и регулирования мер по обеспечению продовольственной безопасности на основе Глобального партнерства по сельскому хозяйству, продовольственной безопасности и питанию, центральным элементом которого является Комитет по всемирной продовольственной безопасности (КВПБ).

Особое значение в сфере обеспечения продовольственной безопасности имеет Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудни-чество1. В Декларации лидеров АТЭС 2016 года отмечается, в сфере обеспечения продовольственной безопасности АТЭС способен внести вклад в ответ на вызовы в области продовольственной безопасности и безопасности продуктов питания при одновременном сохранении природных ресурсов путем принятия мер по дальнейшему развитию устойчивого сельского хозяйства, пищевой промышленности, лесопользования, рыболовства и аквакультуры; укреплению рынков продовольствия; встраиванию производителей продовольствия в профильные национальные и глобальные стоимостные и сбытовые цепочки; сокращению количества отходов и потерь продовольствия; ликвидации слабых мест, возникающих по причине инфраструктурных разрывов; снятию обременительных и излишних ограничительных мер в торговле в соответствии с Пьюрской декларацией о продовольственной безопасности в регионе АТЭС; а также за счет содействия наращиванию потенциалов, в том числе посредством облегчения условий для внедрения инноваций, таких как использование ИКТ и профильных технологий.

В Европе продовольственная безопасность измеряется специальным показателем, согласно которому человек состоит в группе риска, если его уровень жизни (доходов) можно отнести к одному из трёх показателей:

— «риск бедности» — это показатель относительной бедности после учета социальных выплат, налогов и других отчислений. Он оценивает количество лиц, семейный доход которых ниже порога «риска бедности», установленного на уровне 60 % от медианного значения по стране;

• — «состояние тяжелой депривации», когда человеку трудно поддерживать по крайней мере четыре из девяти потребностей и услуг: своевременная оплата аренды или счетов за коммунальные услуги; адекватный обогрев жилища; оплата неожиданных расходов; питание мясом, рыбой или вегетарианским эквивалентом через день; наличие недельного отпуска; наличие автомобиля; наличие стиральной машины; наличие цветного телевизора или мобильного телефона;

— «принадлежность к семьям с очень низкой интенсивностью труда», учитываются лица в возрасте 0–59 лет, проживающие в домохозяйствах, где взрослые (18–59 лет) отработали в среднем менее 20 % своего рабочего потенциала за последний год. Студенты не учитываются.

Как следует из опубликованных данных Евростата за 2019 год 11,3 %, то есть почти 58 миллионов человек в Европе, не могут себе позволить богатую белком пищу хотя бы раз в два дня, и таким образом не соблюдают вышеупомянутый критерий о питании мясом, рыбой или вегетарианским эквивалентом.

Высшим показателем в этой сфере отличается Болгария с 43,8 % в 2018 году, что всё же ниже уровня в 65,2 % в 2013-м. Среди стран Средиземноморья состояние депривации более распространено в Италии, где в 2018 году 16 % населения не могли себе позволить регулярно питаться богатой белком пищей, тогда как в Греции показатель равен 13,1 %. В обоих случаях отмечается рост процентных показателей в сравнении с данными за 2015 год, по которым депривация была равна 10,8 % в Греции и 14,3 % в Италии.

Если взглянуть на тенденцию с 2015 по 2018 годы, в обеих странах показатели выше, чем в среднем по Европе. В 2018 году в Европейском союзе уровень отсутствия продовольственной безопасности снизился до 11,3 % по сравнению с 12,4 % в 2015 году. Тем не менее, в Испании, хотя и имеющей показатель ниже среднего по Европе, отметился наибольший рост с 3,9 % в 2015 году до 6,2 % в 2018-м. Таким образом, число людей, которые не могут позволить себе белковую пищу каждые два дня, увеличилось почти вдвое.

Согласно показателю, известному как «Шкала оценки отсутствия продовольственной безопасности», объединяющему цифры Евростата с результатами опроса Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (2013 г.), в Испании 12 % детей в возрасте до 15 лет живут в условиях отсутствия продовольственной безопасности. Ситуация не лучше в Греции (15,7 %),и хотя в Италии наблюдается более низкий показатель (8,8 %), он всё же служит поводом для беспокойства.

Интересный аспект, который следует подчеркнуть, заключается в том, что отсутствие продовольственной безопасности означает не просто недостаточный доступ к еде, но условия бедности также могут привести к состоянию несбалансированного питания. Фактически, необходимость сокращения бюджетных расходов не только снижает количество потребляемой пищи, но также ведет к понижению её качества [1, с. 5]. Таким образом, ответ на вопрос Дитца «Может ли голод вызвать ожирение?» в некоторых случаях оказывается положительным [2, с. 16].

Фактически, по данным ЮНИСЕФ (2017 г.), в период 2014–2015 годов 18 % детей в возрасте от 11 до 15 лет в Италии, 20,9 % в Греции и 17,3 % в Испании страдали ожирением или избыточной массой тела. Дети оказываются одними из первоочередных жертв неблагополучного социального контекста. В ответ на это в столовых государственных школ были введены программы, обеспечивающие сбалансированное и качественное питание. Примерами являются стипендии, предоставляемые местными госучреждениями, такими как муниципалитет Барселоны с программой «Becasde Comedor» (продовольственные гранты), или фондами судовладельцев, такими как «Фонд Ставроса Ниархоса» в Греции с его программой «Продовольственная помощь и пропаганда здорового питания».

Основные результаты проведенных исследований показывают, насколько ненадежно связывать проблему отсутствия продовольственной безопасности исключительно с уровнем экономического развития, ограничивая при этом границы её географии сельскими районами развивающихся стран. В самом деле существует ещё один резко контрастирующий сценарий, в котором отсутствие продовольственной безопасности также затрагивает богатые промышленно развитые страны [3, с. 407], при котором наблюдается рост спроса на продовольственную помощь и число активных продовольственных банков [4, с. 25]. Социальные категории, наиболее затронутые этой проблемой — это женщины, дети до 15 лет и люди старше 65 лет. Согласно отчёту Европейской комиссии за 2015 год о результатах внедрения программы «Фонд европейской помощи наиболее обездоленным» (Fund for European Aid to the Most Deprived, FEAD) из 11 миллионов получателей помощи 51 % составляют женщины, за которыми следуют 3 миллиона молодых людей в возрасте до 15 лет и 1,2 миллиона человек старше 65 лет. Среди бенефициаров также числятся 719 708 мигрантов, включая беженцев и детей, 621 979 человек с ограниченными возможностями и 69 451 бездомных лиц.

При том, что с одной стороны имеет место быть избыток производства продуктов питания, являющегося причиной проблемы с количеством пищевых отходов [5, с. 34], с другой стороны растет число людей, не имеющих доступ к продовольственным ресурсам в связи с отсутствием места трудоустройства, достаточного дохода и социальных выплат. Таким образом, существует конфликт между доступными на рынке ресурсами и права доступа к ним. Этот конфликт часто находит своё решение в перераспределении избытков производственной системы.

Фактически, в некоторых европейских странах отсутствует национальная правовая база, гарантирующаягражданам право на питание (не упомянуто в конституциях европейских стран1) и обеспечивающие действенные формы поддержки доходов для наиболее уязвимых социальных групп, привело к распространенности подхода, построенного на доступности питания, и, следовательно, на снабжении продовольствием. Таким образом, акцент на «доступности» еды отражен в европейской статистике, оценивающей «количество» полученного питания, подчеркивая количественный характер депривации, так и в политике, ориентированной на распределение европейских сельскохозяйственных излишков на благотворительные нужды2.

Европейская приверженность решению проблемы отсутствия продовольственной безопасности берет начало в 1987 году, когда Жак Делор, в то время президент Европейской комиссии, учредил Программу распределения продуктов питания среди особо нуждающихся (Food Distribution Programme for the

Most Deprived Persons, PEAD) в рамках Общей сельскохозяйственной политики (Common Agricultural Policy, CAP). В рамках программы происходило распределение излишков сельскохозяйственной продукции, запасенной в периоды, когда производство превышало спрос (в середине 1990-х также дополнялось рыночными закупками продовольствия). Поддержка направлялась в страны, желающие поддержать особо нуждающихся и обездоленных граждан. Эта программа была основным средством снабжения для всех благотворительных организаций по всей Европе [6, с. 5].

В феврале 2014 года PEAD заменена Фондом европейской помощи наиболее обездоленным (Fund for European Aid to the Most Deprived, FEAD). Этот переход связан как с непредсказуемостью доступных запасов и возможным крахом системы в связи с реформами Общей сельскохозяйственной политики, так и с необходимостью принятия широкомасштабных мер, направленных на противодействие крайне критической ситуации — в 2014 году наблюдалось почти 50 миллионов человек, находящихся в условиях тяжелых материальных лишений на территории процветающих стран ЕС. Это значит, что у 8,9 % жителей Европы не имелось достаточно средств, чтобы отапливать свои дома, позволить себе белковую пищу или покрыть непредвиденные расходы.

В целом это привело к принятию «чрезвычайного» подхода к проблеме отсутствия продовольственной безопасности, нежели «структурного». Этот подход не учитывает весь спектр факторов, определяющих состояние продовольственной безопасности, а вместо этого создает сомнительную взаимозависимость с проблемами избытка пищевых отходов.

По мнению авторов, отсутствие системы обеспечения продовольственной безопасности в ЕС заключается не только отсутствие доступа к количеству еды, необходимого для выживания, но также подразумевает отсутствие самодостаточности и контроля над собственным питанием со всеми вытекающими социальными эффектами.

Таким образом, разумно включить анализ продовольственной безопасности в более широкое исследование «социальной изоляции» с точки зрения лишения основных свобод [9, с. 34]. Так как социальная изоляция играет как «образующую», так и «способствующую» роль в ограничении основных свобод человека. Образующую, поскольку невозможность свободно контактировать с остальными и чувствовать себя частью общества само по себе является значимым лишением, способствующим приходу к состоянию обнищания. Например, если рассмотреть эффекты состояния отсутствия продовольственной безопасности: беспокойство по поводу отсутствия самодостаточности в нахождении пищи, стыд, социальная стигма, унижение, и, как следствие, социальная изоляция. Социальная изоляция также играет «способствующую» роль. Например, потеря доступа к рынку труда, и отсутствие возможности найти надежную и достойно оплачиваемую работу может привести к другим формам лишений в отношении питания, здоровья и жилищных условий. Все это существенно влияет на социальные отношения.

Многими экспертами подчеркивается взаимосвязь между экономическим кризисом и ростом числа инициатив, направленных на «коллективное» решение проблемы роста уровня бедности и отсутствия продовольственной безопасности [10, с. 54]. Кризисные меры привели к различным эффектам, которые различаются в зависимости от того, имела ли та или иная инициатива официальный или же неформальный характер [11, с. 48].

В отношении инициатив, имеющих официальные договоренности, в период 2008–2010 гг. произошли значительные бюджетные изменения, поскольку частные благотворители, фонды и правительства значительно урезали их экономическую поддержку [12, с. 33]. Как результат, эти инициативы были вынуждены сократить свою деятельность и штат. Это подтверждается рядом исследований об эффектах экономического кризиса на коллективные действия в Европе [13, с. 7]. Этот кризис также увеличил разрыв между небольшими и крупными официальными организациями.

Более того, из-за сокращения социальных расходов в странах Южной Европы, организации, которые традиционно полагались на государственную поддержку, были вынуждены расширять свои сети сотрудничества и искать экономическую поддержку у европейских фондов [14, с. 23].

Таким образом, экономический кризис оказал двойное воздействие на коллективные инициативы. Во-первых, он возродил официальные (например, НПО) и неформальные ассоциации в качестве сетей солидарности и групп помощи [15, с. 269]. Во-вторых, как следствие политики жесткой экономии, он побудил официальные организации искать финансирование на европейском уровне, освобождая их от зависимости от национальных правительств. Например, в результате кризиса некоммерческий сектор Греции совершил переход от государственной финансовой поддержки к фондовой. Благотворительные фонды, такие как фонды судовладельцев, играют ключевую роль в поддержке коллективных инициатив, а также в развитии исследований с социальными целями. К примеру, в 2013 году Фонд Ставроса Ниархоса в сотрудничестве с исследовательской группой под руководством профессора Саломе Папаспиру Рао из Университета Рутгерса (Нью-Джерси, США) написал первое исследование по проблеме отсутствия продовольственной безопасности в Греци-и,а также организовал раздачу бесплатных обедов в школах с целью решения проблемы отсутствия продовольственной безопасности среди детей.

Как отмечается исследователями, экономический кризис оказался серьезным вызовом для традиционных программ борьбы с бедностью и стимулировал участие различных социальных субъектов (муниципалитетов, частных фондов, кооперативов, организаций, неформальных сетей, профсоюзов, предприятий, а также Католической и Православной церквей) в развитии новых социальных структур: аптек солидарности, супермаркетов солидарности, городских садов и самоуправляемых социальных столовых [16, с. 15].

К примеру, муниципальная программа «Киада» в Афинах, которая представляет собой бесплатную столовую, раздающую ежедневное питание мигрантам, бездомным и наркозависимым, предоставляется «Apostolì» — неправительственной организацией Православной церкви. Apostolì имеет сложную структуру: снабжает городские столовые в Афинах готовыми блюдами; имеет собственную столовую для нуждающихся, раздает продуктовые наборы;оказывает поддержку около 4000 семей, предоставляя кредитные карты, которые можно использовать только для покупки свежих продуктов;

учитывая, что столовых и продуктовых наборов недостаточно для решения проблемы бедности, Apostolì предоставляет финансовую поддержку сельскохозяйственным кооперативам в Северной Греции.

Интересной является программа «Barikamà» («Стойкость» на языке народа Бамбара) — социальный кооператив мигрантов, созданный благодаря поддержке закупочных групп, известных в Италии под аббревиатурой GAS (Gruppidi Acquisto Solidali), и прочих местных инициатив в Риме (Италия).

Программа «OAllos Anthropos» («Другой человек») — это инициатива, разработанная для коллективного решения проблемы растущего отсутствия продовольственной безопасности в Афинах (Греция). Совместное приготовление пищи прямо на улице, не делая различий между тем, кто является нуждающимся, а кто — нет. Каждый день на главных площадях Афин собираются люди, чтобы разделить трапезу: туристы, студенты, бездомные, мигранты и т. д. Это способ предотвратить социальную изоляцию тех, кто живет в бедности, при этом сохраняя их чувство достоинства.

Общественная организация «Espigoladors», занимается сбором фруктов и овощей с полей или в супермаркетах в Барселоне (Испания), которые не могут быть проданы по эстетическим причинам. Собранная продукция затем передается благотворительным группам, которые, в свою очередь, снабжают нуждающихся свежими фруктами и овощами. Любая продукция, не переданная в дар, впоследствии идёт на приготовление варенья и соусов, продаваемых в сети из 46 магазинов с этикеткой «Esimperfect» («Это несовершенно»). Собирая и перерабатывая эту продукцию, Espigoladors стремится способствовать социальной интеграции и стимулировать цикл экологически устойчивого, социализированного экономического обеспечения продовольствием нуждающихся слоев населения.

Таким образом, происходит усиление как горизонтального сотрудничества между различными ассоциациями, так и вертикального — с местными органами власти, предоставляющими широкий спектр услуг с использованием муниципальных зданий, таких как социальные клиники с врачами-добровольцами. В Италии, Испании и Греции коллективные инициативы продемонстрировали, как в локальном масштабе могут подбираться альтернативные решения для проблем нехватки продовольствия и растущего неравенства, все больше влияющего на экономические развитые общества.

В некоторых социальных контекстах, экономический кризис не только породил более глубокую связь между коллективными инициативами и местными органами власти, но также способствовал развитию новых форм участия, характеризующихся неформальными организационными структурами и сильным «антигосударственным/антиевропейским» позиционированием.

Эти инициативы, как правило, носят политизированный характер, что приводит к тому, что они рассматривают центральные правительства и ЕС как главных виновников кризисных условий, в результате предпочитая поддержку со стороны местного самоуправления.

Роль коллективных инициатив и органов местного самоуправления и, следовательно, «местного» аспекта развития в значительной мере проявилась благодаря влиянию социальных движений, которые пошли по пути, установленному «Indignados» в Испании. Согласно этим движениям, недовольство следовало трансформировать в конкретные действия на местном уровне. Это привело к появлению коллективных инициатив с сильными местными корнями и плотной сетью взаимоотношений и коммуникаций с другими инициативами в том же регионе. Это также показало важность установления сотруднических отношений, разработанных «в локальном масштабе» с местными органами власти.

Как показывают некоторые эмпирические исследования, экономический кризис 2008 года и влияние социальных движений, судя по всему, дали толчок альтернативным методам участия. Страны с наибольшим процентом новых инициатив — те, которые сильнее всего пострадали от кризиса. Например, более половины существующих в Греции (56,2 %) и Испании (50,4 %) инициатив были начаты после 2008 г.1

Из более чем 4000 инициатив, проанализированных европейским исследовательским проектом «LIVEWHAT» (2016), 52,7 % направлены на удовлетворение основных потребностей (раздача продуктов питания и одежды, жилищная поддержка бездомных, медицинские услуги, бесплатная юридическая помощь, инициативы по борьбе с мошенничеством и группы помощи для женщин, детей и беженцев), 46 % участвуют в культурной деятельности и информировании общественности и, наконец, 42,6 % занимаются альтернативной экономической деятельностью (альтернативные валюты, бартерные системы, системы распределения недорогих товаров и услуг).

В Италии деятельность, связанная с альтернативным потреблением, является наиболее распространенной — 56 %; в Греции 63 % инициатив затрагивают основные потребности; в то время как в Испании 63,2 % занимаются альтернативной экономической активностью. Также представляет интерес анализ ценностей, стоящих за этими инициативами. В данном случае кризис 2008 года стал важным переломным моментом. Инициативы, основанные до его начала, были продиктованы желанием защищать и отстаивать права человека с целью достижения социальной справедливости. Тогда как основными движущими факторами инициатив, возникших в 2008 и после, являются расширение прав и возможностей, культурно-расового разнообразия и стабильности. Также имеют место национальные различия: в Испании и Греции главенствуют ценности личного достоинства, тогда как в Италии важнее ценности расширения свобод в отношении совместной социальной ответственности «где люди растут, создают и делают что-то друг для друга» [17, с. 144].

Что касается целей этих инициатив, то в Греции преобладает необходимость преодоления последствий кризиса и мер жесткой экономии: «Солидарность нельзя мыслить вне фона, созданного жесткой экономией, поскольку она возникает как альтернативный горизонт для жизненных миров людей, диктуя немедленные действия» [18]. В Италии основной целью является создание альтернативных экономических практик, а в Испании — реализация социальных изменений посредством коллективных действий.

Заключение

Таким образом, полагаем, что рассмотренные особенности экономико-правового обеспечения продовольственной безопасности в Европе являются реакцией на последствия кризиса, но, как подтверждают некоторые исследования, они сосредоточены в крупных городских районах. Другими словами, в областях, где ресурсы, социальных капитал и глубоко укоренившиеся традиции участия выступают как «движущая сила», подпитывая и поддерживая присутствие пространств, где могут иметь место инициативные движения. Согласно некоторым исследователям [19], эта зависимость от социальных контекстов, богатых ресурсами и возможностями, может быть препятствием, поскольку способна снизить упор на основные свободы и инклюзивное развитие, созданные через локальную коллективную деятельность.

В Европейском Союзе отсутствует правовая база, гарантирующая продовольственную безопасность всем проживающим на территории ЕС, обеспечение право на питание и регламентирующая формы поддержки наиболее уязвимым социальным группам населения. Это приводит в условиях социальной изоляции к нарушению прав граждан ЕС на обеспечение продовольствием. Наиболее распространенными формами реализации права на обеспечение продовольствием и достаточное питание являются различные инициативы и программы, реализуемые муниципальными органами власти во взаимодействии с частными фондами, общественными и религиозными организациями и направленные на временное решение проблем нехватки продовольствия.