Проекты государственно-частного партнерства как один из механизмов взаимодействия власти и бизнеса. Теоретические аспекты

Введение и новизна. За рубежом для определения термина ГЧП используются аббревиатуры PPP (Public-Private Partnership), Private Finance Initiative (PFI) и термин «кон- цессия». В России данный механизм принято называть «государственно-частным партнерством».

Основная черта среди различных определений термина ГЧП - взаимодействие государственного и частного секторов. При этом отмечается разделение рисков, затрат и прибыли, желание государства направить капитал бизнеса на улучшение качества государственных услуг или управление его активами, а также обязательность долгосрочного контракта между государственным органом и частным сектором, где ресурсы и риски распределяются для развития общественной инфраструктуры [4].

Среди форм взаимодействия властей и предпринимателей отмечают контракты на лизинг, соглашения по аутсорсингу ресурсов, совместные предприятия. Однако все это можно рассматривать как дополнение к ГЧП, а не как его формы. При рассмотрении перспектив государственно-частного партнерства в него включают разнообразные правовые конструкции, к которым относятся:

• -    соглашения о разделе продукции;

• -    арендные договоры с инвестиционными обязательствами;

• -    концессионные соглашения;

• -    инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты;

• -    договоры о совместной деятельности;

• -    различные смешанные договоры.

Существует множество определений ГЧП, но единого и закрепленного нет. Комиссия Великобритании по ГЧП определяет его как «отношения по разделению риска, основанные на согласованном стремлении между публичным и частным секторами достичь желаемой государственной политики» [1].

Канадский совет по государственно-частному партнерству определяет ГЧП как совместную деятельность публичного и частного секторов, основанную на экспертизе каждого партнера, что позволяет наилучшим образом удовлетворять «ясные общественные потребности посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и наград» [8].

Практическое руководство ООН определяет целью ГЧП обеспечение финансирования, планирования, исполнения и эксплуатации объектов, производство и предоставление услуг государственного сектора.

При множестве определений все-таки можно выделить основные особенности проектов ГЧП. К ним относятся:

• –    долгосрочность обеспечения и предоставления услуг;

• –    передача рисков частному сектору;

• –    многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.

Именно длительный характер взаимодействия отличает механизм ГЧП от других форм сотрудничества властей и предпринимательства, таких как аренда или меры поддержки бизнеса в условиях экономической нестабильности.

Среди основных критериев, по которым проект можно отнести к ГЧП, выделяются степень переноса риска на бизнес, право собственности на возведенный объект, а также срок договора на право получения дохода от построенного объекта.

Международная ассоциация проектного финансирования (International Project Finance Association) говорит о трех разновидностях государственно-частного партнерства:

• –    привлечения бизнеса в предприятия, контролируемые государством. При этом допускается продажа как миноритарного, так и контрольного пакета акций;

• –    договоры, согласно которым государство на долгосрочной основе закупает у бизнеса предоставляемые им услуги. Движущей силой таких соглашений является признание за частным сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Подобные соглашения заключаются на основе концессии или франчайзинга. Обычно, в таких соглашениях представитель бизнеса не только несет обязательства по оказанию определенных услуг, на него также ложится ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а также создание новых активов, необходимых для поддержания качества предоставляемых услуг;

• –    партнерские соглашения, где опыт предпринимателя и его финансовые активы обязательны для проекта, предполагающего использование коммерческого потенциала государственных активов [6].

Наиболее распространенная форма кооперации – организация государственночастного партнерства, где частный бизнес по договору с государством разрабатывает, финансирует, создает и управляет активами, создавая общественно необходимые блага. Го- сударство взамен создает условия для реализации этих услуг, а также выплачивает вознаграждение, определенное договором.

Для государства такой механизм выгоден тем, что освобождает его от необходимости затрачивать средства бюджета на протяжении всего срока создания актива. Также чаще всего предприниматель берет на себя обязательства по долгосрочному управлению созданным активом.

В России термином «ГЧП» трактуют как стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом для реализации общественно значимых проектов в широком спектре деятельности – от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг [2].

Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций разработала список принципов для правительств государств ООН, которые рекомендуется использовать при реализации проектов в сфере ГЧП [7]:

• –    с прагматических позиций подходить к применению механизмов государственночастного партнерства;

• –    создавать в аппарате правительств национальные подразделения ГЧП, в задачи которых войдет ведение переговоров, финансирование механизмов ГЧП и управление этими проектами, а также формирование портфеля проектов с установлением очередности их реализации с опорой на отраслевые приоритеты и возможности бюджета;

• –    выделять приоритетные задачи и функции подразделений по ГЧП и закреплять часть полномочий по их реализации за региональными и местными органами власти;

• –    наращивать собственный потенциал управления финансами и повышать эффективность администрирования для руководства работой частных подрядчиков, добиваться выполнения договорных обязательств;

• –    реализовывать проекты в сфере государственно-частного партнерства без личной заинтересованности, на основании четких правил и с проведением открытых конкурсов [6].

В число принципов также входит четко разработанная политика целей ГЧП, функциональные рамки для обеспечения координации через структуру по ГЧП.

Примеры успешной реализации проектов ГЧП имеются во многих странах. Так, совместно с частным бизнесом реализуются проекты в сферах управления водными ресурсами, отходами, транспортом, образованием, здравоохранением. Реализация проектов государственно-частного партнерства помогает также решать проблемы развития муници- пальных объектов: парковок, больниц, туристических и культурных объектов. И это не все сферы, в которых частный бизнес и государство могут успешно сотрудничать.

Изучив международный опыт, авторы определили ряд задач, которые могут решить проекты, реализуемые в сфере ГЧП:

• –    ускорение темпов развития инфраструктуры;

• –    повышение качества предоставляемых услуг;

• –    внедрение новейших технологий и привлечение опыта частного бизнеса в области инвестиционного менеджмента;

• –    получение новых инвестиционных возможностей, а, следовательно, новых источников дохода.

В отчете Европейской комиссии по государственно-частному партнерству подчеркивается, что проекты на основе государственно-частного партнерства не только способствуют обеспечению эффективности услуг, предоставляемых государственным сектором, благодаря разделению рисков и использования опыта бизнеса, но и снижают прямое давление на государственную казну, обеспечивая дополнительные источники капитала.

У проектов государственно-частного партнерства, в которых используются долгосрочные контракты, исследователи выделяют ряд признаков [6]:

• –    государственный сектор в этом случае контролирует оказание услуг с помощью спецификации и регулирования цен;

• –    частный подрядчик полностью отвечает за проектирование, реализацию проекта и его эксплуатацию;

• –    риски, связанные с реализацией проекта, частный подрядчик берет на себя;

• –    частный подрядчик получает доход от:

• ■    пользователей услуг, например, оплачивающих проезд по платной автодороге;

• ■    государства за реализацию проекта, приемлемость для эксплуатации, а в некоторых случаях и за использование.

• –    затраты полного периода эксплуатации становятся минимальными;

• –    проекты повышают эффективность использования государственных ресурсов.

Для частного инвестора проект интересен возможностью получения прибыли за счет повышения уровня предоставляемых услуг.

Среди перечня мер, необходимых для принятия государством для распространения применения механизма государственно-частного партнерства, выделяют:

• –    сохранение политической заинтересованности и развитие базы для обеспечения тендеров в государственном секторе;

• –    процедура проведения тендера должна стать максимально открытой для всех возможных участников, прозрачной и краткой;

• –    проекты должны классифицироваться, исходя из принципов их приоритетности;

• –    участники проектов ГЧП должны пройти соответствующее обучение и иметь необходимую информацию;

• –    для конечного потребителя услуг – населения – должен быть соблюден принцип «цена – качество»;

• –    необходимо управлять общественным мнением и воздействовать на него;

• –    развитие активных и гибких рынков капитала.

Среди основных видов соглашений, на базе которых возможна реализация проектов государственно-частного партнерства, выделяют [3]:

• 1.    ВОТ (Build – Operate – Transfer) – «Строительство – управление – передача». Это классический вариант концессии, при котором концессионер строит объект, затем, чаще всего на праве собственности, использует объект в течение определенного периода, после этого объект переходит к государству.

• 2.    ВТО (Build – Transfer – Operate) – «Строительство – передача – управление». Такой вариант также относится к классическим видам концессии. В отличие от первого варианта, в этом случае частный инвестор передает объект в собственность государству сразу же после его строительства. После этого объект передается в использование концессионеру.

• 3.    ВОО (Build – Own – Operate) – «Строительство – владение - управление». В этом случае инвестор осуществляет строительство объекта, которым в последующим владеет на праве собственности. Срок действия эксплуатации объекта при этом не устанавливается.

• 4.    ВООТ (Build – Own – Operate – Transfer) – «Строительство – владение – управление – передача»: предполагает владение и эксплуатацию построенного объекта на праве частной собственности в течение определенного периода, по истечении которого объект становится собственностью государства.

• 5.    ВВО (Buy – Build – Operate) – «Покупка – строительство – управление». Это форма продажи, включающая в себя восстановление или расширение существующего объекта. В этом случае частный партнер покупает у государства объект, а затем производит необходимые усовершенствования для эффективного управления этим объектом.

• 6.    DBOOT (Design – Build – Own – Operate – Transfer) – «Проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача». При соглашении такого типа

частный сектор несет ответственность не только за строительство объекта, но и за его проектирование.

По другой классификации проекты в сфере государственно-частного партнерства разделяются на формы, близкие к концессионным [9]:

• 1.    Lease contract – такая форма контракта по своему содержанию близка к аренде. В этом случае частный партнер не участвует в строительстве объекта, а получает его в готовом виде от государства. В обязанности частного сектора при такой форме ГЧП входит обслуживание объекта, взимание платы за его использование и платежи государству за аренду.

• 2.    Service contract – контракт на обслуживание. Данная форма предполагает заключение контракта между государством и частным сектором, по которому частный сектор берет на себя обязательства по обслуживанию объекта.

• 3.    Management contract – контракт на управление. Частный сектор по договору с государством берет на себя обязанности по управлению объектом.

• 4.    Turnkey – «под ключ». При такой форме партнерства государство финансирует строительство объекта, а частная сторона проектирует, строит и управляет им.

В зависимости от правовой системы вышеперечисленные формы могут называться по-разному и регулироваться различными способами.

Выводы . Таким образом, существует множество определений механизма государственно-частного партнерства, которые обусловлены разнообразием подходов к реализации таких проектов, точек зрения на механизм ГЧП и другими факторами. Между тем существуют определенные классификации проектов государственно-частного партнерства, разделяющие обязанности участников проекта и формы возможного партнерства.