Профессиональное мнение по проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации“ в части совершенствования механизма целевого приема и целевого обучения"

Актуальность разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования механизма целевого приема и целевого обучения» (далее — Проект) не вызывает сомнений, поскольку обусловлена целой группой различного рода аспектов.

Конституционный аспект проявляется в трех факторах.

Во-первых, в воздействии Проекта на основы конституционного строя России в части свободы передвижения товаров, услуг, финансовых средств, защиты всех форм собственности (ст. 8 Конституции Российской Федерации — далее Конституция РФ). Реализация надлежащим образом названной основы становится возможной при наличии у профессиональных участников указанных отношений знаний, навыков и умений, то есть тех компетенций, которые формируются при получении соответствующего уровня образования.

Во-вторых, Проект направлен на реализацию гражданами и юридическими лицами своих прав в области занятия предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью, исполнение своих правомочий в области частной собственности (ст. 34 и 35 Конституции РФ). Зачастую для осуществления таких прав требуется участие лиц, обладающих соответствующими образовательными компетенциями.

В-третьих, Проект дает возможность многим гражданам реализовать и свое право на получение высшего образования в государственной или муниципальной образовательной организации (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ) с учетом сложившихся социально-экономических условий.

Гражданско-правовой аспект проявляется в потенциальной возможности участников гражданского оборота использовать свое право собственности и другие вещные права, право на участие в корпорациях (корпоративные отношения), право интеллектуальной собственности, обеспечивать исполнение договорных и иных обязательств, посредством целевой подготовки лиц, деятельность которых с учетом полученных знаний, навыков и умений позволит осуществить перечисленные и другие частные правомочия.

Сущность трудо-правового аспекта заключается в повышении эффективности реализации сторонами трудового договора (работниками и работодателем) своих трудовых прав и свобод. Так наличие соответствующего образования существенно увеличивает возможность работника в качественном исполнении своей трудовой функции, выполняемой в интересах, под контролем и управлением работодателя.

Социальный аспект видится в повышении эффективности социальной защиты людей, базирующейся на одной из основ конституционного строя России (ст. 7 Конституции РФ). Так наличие у гражданина среднего профессионального и высшего образования непосредственным образом влияет на повышение заработной платы, выплату пособий, пенсий, сохранение жизни и здоровья людей в процессе их трудовой и иной деятельности. Присутствие среди потенциальных обучаемых по договору о целевом обучении будущих (настоящих) матерей и отцов, содействует поддержке семьи, материнства, отцовства и детства.

Санкционный аспект обусловлен введением различного рода санкций, существенно сокращающих возможность для граждан России получения профессионального и высшего образования в иностранных образовательных организациях. Компенсировать потери от подобных ограничений становится возможным посредством применения договора о целевом обучении в установленных законом случаях.

Вместе с тем, несмотря на указанные и другие аспекты актуальности Проекта, его отдельные положения имеют спорный, дискуссионный, а иногда и противоречивый характер.

О понятийном аппарате

Представленное в Проекте понятие «целевое обучение» не в полной мере согласуется с понятием «обучение» , закрепленным в пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»¹ (далее — Закон об образовании).

Так в Проекте под «целевым обучением» понимается « целенаправленный процесс» обучения по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования, осуществляемый на основании договоров о целевом обучении» (абз. 3 стр. 1).

В тоже время согласно п. 3 ст. 2 Закона об образовании понятие «обучение» представляет собой «целенаправленный процесс», который направлен на «организацию деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни».

Таким образом, если заменить термин «обучение» в контексте его толкования названными нормами Закона об образовании (как «целенаправленный процесс»), то предложенное в Проект определение понятия будет выглядеть следующим образом: «Целевое обучение — это целенаправленный процесс «целенаправленного процесса» по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования, осуществляемый на основании договоров о целевом обучении».

С учетом рассмотренной сущности термина «обучение» представляется логичным и обоснованным изложить определение понятия «целевое обучение» в следующей редакции:

«Целевое обучение — это организация деятельности обучающихся, заключивших договор о целевом обучении по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования в соответствии с условиями договора о целевом обучении».

Преимущества рассматриваемого подхода обосновываются:

• 1)    унификацией и дальнейшим логическим применением содержательных элементов уже закрепленных в Законе об образовании понятий (в данном случае понятия «обучение»);

• 2)    указанием на особенность правоспособности обучающегося, выражающуюся в обладании им правового положения стороны договора о целевом обучении;

• 3)    согласованностью целевого обучения с правовой природой договора, проявляющейся в юридико-фактических свойствах соглашения, его содержательной части как правоотношения — наличие у обучающегося соответствующих прав и обязанностей, а также признанием договора в качестве дополнительного (кроме Закона об образовании и иных правовых актов) средства правового регулирования складывающихся отношений.

О субъектном составе договора о целевом обучении.

Об изменениях, вносимых в часть 3

статьи 56 Закона об образовании

На странице 2 Пояснительной записки к Проекту указывается, что «одной из основных задач системы высшего образования является подготовка специалистов для обеспечения социально-экономического развития». В связи с этим обстоятельством не вызывает сомнений необходимость уточнения субъектного состава договора о целевом обучении. Вместе с тем, в Проекте представлена только одна из сторон договора — «организация, в которую будет трудоустроен гражданин в соответствии с договором о целевом обучении» (стр. 2 абз. 1).

Однако круг лиц, деятельность которых способствует укреплению основ конституционного строя России о свободном передвижении товаров, услуг, финансовых средств, защите всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ), а также реализации прав на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью, включая правомочия собственника (ст. 34 и 35 Конституции РФ), является более широким и не ограничивается только органами государственной и муниципальной власти, организациями .

В контексте представленной редакции Проекта из потенциальных сторон договора о целевом обучении необоснованно исключены индивидуальные предприниматели и другие лица, осуществляющие различные виды легальной профессиональной деятельности . Их деятельность вносит существенный вклад в социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований , а внесение ими платы по рассматриваемому договору является существенной основной для жизнедеятельности образовательных организаций среднего профессионального и высшего образования, расположенных на соответствующих территориях.

В рассматриваемом аспекте следует обратить внимание на два фактора.

Во-первых, согласно ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации правовым положением работодателя (в контексте Проекта — лица, заинтересованного в целевом обучении) может обладать не только юридическое лицо (организация), но и физические лица: индивидуальные предприниматели, частные нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию. Все они вступают в трудовые отношения с работниками для достижения целей, осуществляемых ими видов деятельности. Нетрудно заметить, что зачастую эта деятельность имеет не только важное экономическое, но политическое и социальное значение для жизнедеятельности граждан и государства.

Во-вторых, исходя из смысла целевого назначения договора, динамики формирования знаний, навыков, умений и других аспектов социально-экономической (иной не запрещенной законом) деятельности гражданин, не имеющий практического опыта работы, не всегда может осознавать необходимость получения соответствующего профессионального и (или) высшего образования, а также сделать выбор будущего места трудоустройства. Зачастую необходимость правильного выбора осознается именно в процессе осуществления государственной гражданской (муниципальной) службы или исполнения трудовой функции работника в сочетании с обучением в соответствующих образовательных организациях. То есть потребность лица, а равно и потенциального заказчика в заключении договора о целевом обучении может возникнуть в процессе исполнения государственной (муниципальной) службы или соответствующей трудовой функции.

Однако в настоящее время возможность заключения договора о целевом обучении (основанная на правовом акте) предусмотрена для только граждан — обучающихся и проходящих федеральную государственную гражданскую службы и обучающихся в определенных законом образовательных организациях (п. «в» ст. 2 «Положения о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы»)¹, но не предусмотрена для граждан — обучающихся в определенных законом образовательных организациях и проходящих государственную службу в субъектах Российской Федерации, проходящих муниципальную службу или являющихся работниками у соответствующих работодателей .

В сложившейся ситуации предпочтение, отданное для отдельной группы обучающихся (в данном случае для федеральных государственных гражданских служащих) не согласуется с принципом «обеспечение права каждого человека на образование, недопустимости дискриминации в сфере образования», закрепленного в п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона об образовании.

Таким образом, представляется, что сторонами договора о целевом обучении могут быть не только граждане, поступающие или уже обучающиеся в образовательных организациях (ч. 1 ст. 56 Закона об образовании), но и государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие, работники, а также индивидуальные предприниматели и иные указанные физические лица, осуществляющие соответствующие виды легальной профессиональной деятельности и обладающие правовым положением работодателя.

В этом контексте представляется целесообразным дополнить субъектный состав рассматриваемого договора (абз. 1 стр. 2 Проекта) следующими лицами:

• —    гражданин, проходящий государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, муниципальную службу — обучающийся по соответствующей образовательной программе;

• —    работник организации, индивидуального предпринимателя, иного физического лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию — обучающийся по соответствующей образовательной программе;

• —    индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, выступающие заказчиками целевого обучения.

Предлагается изложить изменения, вносимые в ч. 3 ст. 56 Закона об образовании в следующей редакции:

«Стороной договора о целевом обучении наряду с гражданином, указанным в части 1 настоящей статьи, заказчиком целевого обучения и организацией, осуществляющей образовательную деятельность, может также являться организация, индивидуальный предприниматель, иные физические лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в которую (у которых) будет трудоустроен гражданин в соответствии с договором о целевом обучении.»

Дополнительные предложения

(вне Проекта) о субъектном составе договора о целевом обучении в контексте изменений части 1 и части 3 статьи 56

Закона об образовании

Разработчиками Проекта не предусмотрены изменения и дополнения в ч. 1 ст. 56 Закона об образовании, фактически определяющей перечень заказчиков по договору о целевом обучении.

Предлагается изложить ч. 1 ст. 56 Закона об образовании в следующей редакции:

«Гражданин, поступающий на обучение по образовательной программе среднего профессионального или высшего образования либо обучающийся по соответствующей образовательной программе, вправе заключить договор о целевом обучении с федеральным государственным органом, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, иным физическим лицом, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию (далее — заказчик целевого обучения)».

О статье 712 «Особенности приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования вне контрольных цифр приема» проекта

Часть 1

В части 1 рассматриваемой статьи разработчиками Проекта учитываются только юридические лица и индивидуальные предприниматели (стр. 11 Проекта). Такой подход необоснованно исключает из рассматриваемой сферы договорного регулирования большое количество других лиц, например, граждан, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.

Предлагается изложить ч. 1 ст. 712 в следующей редакции:

«Прием на целевое обучение по образовательным программам высшего образования за счет средств юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, иных физических лиц, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию осуществляется вне контрольных цифр приема».

Пункт 1 части 4

В качестве дополнительных критериев заявки на целевое обучение в Проекте называются «участие в олимпиадах, окончание школы с отличием и др.» (п. 1 ч. 4 ст. 712Проекта).

Требуют уточнения и конкретизации термины «олимпиада» и «школы» .

Например, в п. 1 ч. 4 ст. 71 Закона об образовании предусмотрено проведение «всероссийской олимпиады школьников», «международной олимпиады», а также указываются профили олимпиад и их соответствие специальностям и (или) направлениям подготовки, другие аспекты. Однако из текста, предложенного авторами Проекта, становится не ясным о каких олимпиадах идет речь? Такое положение может привести к неоднозначному толкованию указанной правовой нормы, способствовать недобросовестной конкуренции в части получения права на заключение договора о целевом обучении для некоторых лиц, а в отдельных случаях может создать условия и для коррупции.

Использование термина «школа» как единственной образовательной организации среднего общего образования не согласуется с подходом законодателя к организационно-правовой форме организаций общего среднего образования, представленным в ч. 2 и ч. 3 ст. 86 Закона об образовании. Так, наряду со «школой» к указанным образовательным организациям относятся общеобразовательные организации со специальными наименованиями (например, «президентское кадетское училище», «суворовское военное училище», «кадетская школа», «кадетский (морской кадетский) корпус» и другие). В настоящее время далеко не все выпускники названных и других образовательных организаций продолжают обучение в соответствующих организациях федеральных органов исполнительной власт и. Следовательно, названные граждане также имеют право выступать потенциальной стороной договора о целевом обучении. Кроме того, наряду со «школами» широкое распространение получили и «гимназии». Однако императивный подход разработчиков Проекта в контексте составления заявки на целевое обучение фактически лишает выпускников названных образовательных организаций (за исключением школ) возможности заключения договора о целевом обучении.

Часть 5

В ч. 5 ст. 712 Проекта (стр. 12–13) не в полной мере учитывается круг лиц, которые могут обладать правовым положением работодателя и соответственно стороной договора о целевом обучении. В сложившейся социально-экономической ситуации, исключение из числа потенциальных заказчиков работодателей — физических лиц, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию в некоторых случаях ограничивает их возможности по целевой подготовке квалифицированных работников, необходимых им для осуществления соответствующих видов деятельности.

На основании изложенных в настоящем мнении аспектов, предлагается изложить ч. 5 ст. 712 «Особенности приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования вне контрольных цифр приема» Проекта в следующей редакции:

5. «Прошедшим по конкурсу на целевое место за счет средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, иных физических лиц, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию предлагается заключить договор о целевом обучении по образовательной программе высшего образования».