Прогнозирование и планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, регистрация прав в зарубежных странах

Эффективное управление землями сельскохозяйственного назначения – значимый фактор развития агропромышленного комплекса страны, поскольку позволяется оптимально решать множество актуальных задач – от изъятия неиспользуемых земель до поступательного наращивания объемов производства сельскохозяйственного сектора региона или страны.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации к землям сельскохозяйственного назначения относятся те земли, которые предоставлены для нужд сельскохозяйственного производства за пределами населенных пунктов [1]. Эта категория земель имеет особый правовой режим, а также требует особой системы охраны с целью предотвращения развития отрицательных почвенных процессов, сохранения их площади, повышения плодородия почв. Данные земли широко применяются в формате сельскохозяйственного производства, аквакультуры, организации научно-исследовательских и учебных целей.

Как значится в докладе Министерства сельского хозяйства РФ площадь земельного фонда России на 01.01.21 года составила 1712,5 млн.га, в составе которых земли сельскохозяйственного назначения составили 22,2% (380,7 млн. га) [2]. За 2020 год произошло сокращение площади на 925 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения в связи с переводом в лесной фонд земель в Калужской, Кировской, Тюменской областях, Пермском крае. Основная причина – зарастание земельной площади кустарниковой растительностью, что препятствует их дальнейшему применению в сельскохозяйственном обороте и выступает фактором нецелесообразности их обратного вовлечения.

Разделение земель сельскохозяйственного назначения по федеральным округам страны представлено на рисунке.

Рис. Структура фонда земель сельхозназначения в разрезе федеральных округов России на 01.01.21 г.

Как видно, распределение площади сельскохозяйственных угодий по стране сложилось в следующей пропорции: максимально в Приволжском Сибирском, Южном и Центральном федеральных округах, составляя в совокупном значении 77,3% от общего объема.

Для сохранения и развития земель сельскохозяйственного назначения важно совершенствование системы управления земельными ресурсами на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Эффективность управления достигается за счет комплексного применения инструментов менеджмента, где основным выступает прогнозирование и планирование использования земель сельскохозяйственного назначения. Актуальность прогнозирования и территориального планирования повышена в связи со сменой парадигмы использования земельных угодий: если ранее землю рассматривали как неистощимый ресурс, то глобальные экологические проблемы повысили значимость рационализации структуры землепользования. Дополнительным фактором можно обозначить процесс цифровизации и повышение уровня контроля использования земельными ресурсами.

В научно-академической литературе встречаются разные трактовки понятий прогнозирования и планирования использования земель сельскохозяйственного назначения. Прогнозирование – сложный процесс исследования и моделирования альтернативных вариантов применения земель сельскохозяйственного назначения, направленный на поиск оптимального решения множества разных вопросов [3]. В.Г. Брыжко, В.А. Пшеничников рассматривают прогнозирование как процесс определения приоритетных для отрасли и местного социума направлений развития сельскохозяйственного землепользования, а также средств и инструментов достижения прогнозного результата от рационального применения земель сельскохозяйственного назначения [4]. Первично прогнозирование, так как формирует предпосылки для принятия решений. При этом ключевая цель процесса планирования становится практическая реализация решения.

Разные страны имеют национальный опыт организации прогнозирования и планирования применения земельных угодий. В этой связи следует обратить внимание на данные сравнительного анализа зарубежного и отечественного опыта в этой сфере.

Первоначально отметим, что в России при прогнозе земельных угодий сельскохозяйственного использования учитывается факт того, что для данных целей земельные площади могут быть использованы временно. К примеру, расширение границ муниципальной застройки может быть фактором изъятия в соответствии с зако- нодательством участков земли у собственников (землевладельцев и землепользователей).

Принципиальные отличия отмечаются в схемах разработки прогнозов земельных угодий аграрного использования в национальной и зарубежной практике. Так, в России составляют прогнозы и планы специалисты коммерческих производственных предприятий, проектноизыскательских и научно- исследовательских организации Росреестра, Росземпроекта, Росземкадастра, Министерства сельского хозяйства. Безусловно, большее внимание уделяется вопросам научно-практической деятельности. Некоторые специфические аспекты практики прогнозирования и планирования земельных угодий аграрного использования за рубежом представлены в таблице 1.

Таблица 1. Специфика прогнозирования и планирования земель сельскохозяйственного

назначения в	разных странах
Страна	Особенность
Беларусь	На основе данных мониторинга земель и статистической отчётности учет состояния земельного фонда и уровня техногенного загрязнения почв
Казахстан	Ориентир на сохранение фактически приемлемого уровня мелиорации и предотвращение дальнейшей деградации земель в связи с нарушением режима их использования
Великобритания	Учет национальных потребностей, конъюнктуры внешнего рынка продукции сельскохозяйственного производства
США	Учет степени продуктивности участков сельскохозяйственных угодий на основе данных от стадии обработки почв, применения удобрений до степени урожайности
КНР	Ограничения относительно проектов в области землепользования

Необходимо отметить, что зарубежной практике широко применяются разные подходы по обеспечению максимально эффективного использования земельных ресурсов. Некоторые из них применяются и в России. Однако в российской практике до сих пор наблюдается (особенно в южных регионах) слабая ориентация на сохранение достигнутого уровня мелиорации и предотвращение деградации земель.

Из анализа зарубежного опыта следует, что система организации по прогнозированию и планированию земельных угодий сельскохозяйственного назначения должна обеспечивать сокращение всех видов расходов на процесс мониторинга и прогнозирования. При этом в основном используется схема организации работ включающая непосредственно заказчика и исполнителя. Оптимизация процесса прогнозирования позволяет значительно сократить издержки и положительно воздействует на эффективность прогнозных мероприятий. В сравнении с такой практикой в организации работ по прогнозированию использования земельных угодий сельскохозяйственного назначения в России очевиден ряд недостатков. Наиболее весомые из них:

• -    проблемы финансирования прогнозных мероприятий;

• -    недостаточное техническое обеспечение, воздействующее на качество прогнозирования;

• -    дефицит специалистов в области прогнозирования;

• -    продолжающиеся разрушения земельно-ресурсного потенциала сельского хозяйства;

• -    снижение почвенного плодородия;

• -    устойчивый отрицательный тренд в состоянии объекта прогнозирования;

• -    слабость механизма обеспечения приоритетного развития сельского хозяйства в региональном землепользовании.

Весомой проблемной зоной прогнозирования и планирования развития сельскохозяйственного землепользования выступает косвенный фактор - равнодушие общества к проблемным вопросам охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Недостаточно активное отношение социума способствует разрушению земельно- ресурсного потенциала сельского хозяйства.

Считаем, что для устранения данных недостатков важно на основе опыта зарубежных стран реализовать комплекс мероприятий, включающий:

• а)    способствовать развитию производственной деятельности тех хозяйствующих субъектов-аграриев, которые обеспечивают высокую степень рентабельности производства. Например, в южной части страны перспективным будут свеклосахарное производство, виноградарство и виноделие, производство биоэтанола из рапса, лекарственное растениеводство, переработка плодов и овощей, садоводство и овощеводство закрытого грунта;

• б)    совершенствование методики повышения рационального использования земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения на основе учета природноклиматических и региональных специфических факторов землепользования. Важно прогнозировать динамику трансформации земель, обеспечить оперативность превентивных и корректирующих мер для сохранения экологического баланса региона;

• в)    применение методов математического моделирования в средне- и долгосрочном плане для эффективного решения вопросов в процессе прогнозирования и планирования современных методов обработки информации и анализа по состоянию экологической ситуации и окружающей среды, а также производственнохозяйственной деятельности. Построение прогноза с использованием математических моделей, к примеру, многофакторных моделей, позволяют учесть все региональные специфические факторы, повышает степень адаптивности прогноза, экономичны по затратам вычислительных ресурсов.

Резюмирую сравнительный анализ национального и зарубежного опыта организации прогнозирования и планирования применения земельных угодий, следует обратить внимание на выводы:

• 1)    сложившийся российский опыт и научно-практический задел разработок в сфере прогнозирования и планирования применения земельных угодий актуализи-

• рует потребность внедрения передовых мировых достижений в области прогнозирования и планирования с целью роста эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения при обеспечении экологической безопасности;

• 2)    сокращение имеющихся в практике недостатков прогнозирования и планирования применения земельных угодий сельскохозяйственного назначения возможно за счет совершенствования методики планирования и прогнозирования на основе методов математического моделирования. При этом эффективность системы прогнозирования и планирования применения земельных угодий в значительной мере зависит не только от полноты и достоверности исходной информации, но и от правильности выбора и построения соответствующей модели;

• 3)    для эффективного прогнозирования важно обоснование комплексных прогнозов и планов, способствующих рациональному распределению и эффективному применению земель в сельском хозяйстве, а также сохранению и росту степени почвенного плодородия сельскохозяйственных угодий. Внедряемые системы прогнозирования и планирования должны способствовать развитию эффективного землепользования в аграрном секторе согласно маркерам национальных интересов;

• 4)    совершенствование управления землями сельскохозяйственного назначения на федеральном, региональном и местном уровнях в части нормативно-правового обеспечения;

• 5)    развитие практики прогнозирования и планирования использования земельных угодий сельскохозяйственного назначения как ключевой функции менеджмента земельными ресурсами. В этом ключе важно совершенствование развитие вопросов картографирования земельных ресурсов, землеустройства, государственного земельного надзора, мониторинга и кадастра земель;

• 6)    восстановление единой землеустроительной службы с функциями управления земельными ресурсами в стране, где основными являются:

  – прогнозирование использования земельных угодий сельскохозяйственного назначения;

  – прогнозирование землеустроительного производства.

При этом территориальные подразделения службы должны быть представлены в каждом субъекте Российской Федерации с единым центром управления на государственном уровне.

Следует отметить, что система прогнозирования и планирования должна ком- плексно учитывать не только потенциал развития аграрного землепользования, но и результаты современных преобразований в сфере земельных отношений. К примеру, на уровне региональных прогнозов и планов должны быть отражены пер- спективные направления распределения сельскохозяйственных земель по критериям формы собственности и формы хозяйствования. При этом процесс прогнозирования и планирования следует реализовывать в рамках последовательных этапов:

• -    анализ состояния действующего аг-

• рарного землепользования с целью выявления негативных динамик, определение мер и возможностей для их устранения и стабилизации последствий;

• -    определение перспективных направлений развития сельскохозяйственного землепользования;

• -    составление и научно-практическое обоснование прогноза развития сельскохозяйственного землепользования;

• -    оценка соблюдения норм законодательства в аграрном землепользовании;

• -    оценка возможности реализации прогнозных и плановых мероприятий на основе мониторинга состояния использования земельных ресурсов сельскохозяйственно-

• го назначения;

• -    реализация организационно территориальных мероприятий для каче ственного прогнозирования и планирова ния развития сельскохозяйственного зем лепользования;

• -    составление прогнозных сценариев и планов развития регионального аграрного сектора на основе рационального землепользования.

Реализация представленных мероприятий направлена не только на устранение недостатков и разрешение проблемных аспектов прогнозирования использования земель сельскохозяйственного назначения, но и на рост эффективности применения земель аграрного назначения, развитие российского сельского хозяйства.