Программирование стратегического развития российских регионов: опыт и адаптация

DOI:

Преодолеть затянувшийся кризис и занять лидирующие позиции среди других субъектов Российской Федерации возможно только при переходе экономики региона на устойчивый путь развития, и эта задача приобретает стратегический характер. Российское законодательство предполагает, что каждый российский регион к 2017 г. должен сформировать семь стратегических документов, которые должны отражать не только приоритеты будущего устойчивого развития территории на средне- и долгосрочную перспективу, но и показывать конкретный план мероприятий достижения стратегических целей. В этой связи усиливается значение эмпирических методов исследования данной проблемы.

Cегодня все регионы сформировали необходимый пакет документов. Так, в Приволжском федеральном округе данный пакет документов разработан и реализуется всеми 14 субъектами РФ [2; 10].

Среди перечня принципов стратегического развития базовым называется программно-целевой (программирование), значимость которого обусловлена российским законодательством и указами Президента РФ. В бюджетном законодательстве еще с 1 января 2013 г. были определены три вида программ, реализуемых в рамках программно-целевого управления: государственные программы РФ, имеющие федеральный статус; государственные программы субъектов РФ, имеющие региональный статус; муниципальные программы [3]. Кроме того, полный переход на программный бюджет должен был осуществлен к 1 января 2016 года [5; 7].

Какова ситуация, складывающаяся с реализацией программ «нового типа» в настоящее время? В 2017 г. на территории Российской Федерации реализуются 44 государственные программы РФ, которые представлены пятью функциональными блоками. Самые крупные программы 2017 г.: «Социальная поддержка граждан», «Развитие пенсионной системы» и «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Доля государственных программ РФ в расходах федерального бюджета на 2017 г. составляет 81,8 % против 70,1 % в 2016 г. соответственно.

На начало 2017 г. реализация принципов программирования стратегического развития осуществляется во всех субъектах РФ. Раньше других внедрены принципы программирования в Тюменской (2008 г.), Астраханской (2010 г.) и Свердловской областях (2010 г.), позже других – в Магаданской области (2014 г.), Республике Крым (2014 г.) и городе Севастополь (2015 г.) (см. рис. 1).

В 2017 г. реализовывалось 2 005 государственных программ субъектов РФ, что на 43 программы больше, чем в 2016 году. Лидеры по количеству реализуемых программ Курганская (46) и Самарская области (41). В числе аутсайдеров – Республика Алтай (12), Амурская область (13) и г. Москва (14).

Средняя доля государственных программ в общих расходах бюджета на текущий год увеличилась до 93,4 % против 92,9 % в 2016 г. (87,4 % – 2015 г., 78,1 % – 2014 г). Лидеры – Чувашская республика (100 %), Омская область (99,9 %) и Нижегородская область (99,6 %). Аутсайдеры – Тюменская область (68 %), Волгоградская область (73 %) и Новгородская область (77 %).

Процесс внедрения программирования стратегического развития в бюджетный процесс регионами Приволжского федерального округа (ПФО) проходил в период 2011–2013 гг., и к 2016 г. программный бюджет сформирован во всех регионах ПФО. Если в 2016 г. в 14 регионах реализовывались 335 государственных программ субъекта РФ, то в 2017 г. – 347 программ (в 2014 г. – 332 программ, в 2015 г. – 340 программ) (см. рис. 2).

Данная ситуация во многом определяется особенностями регионального законодательства, внешней средой и ресурсным обеспечением. На примере регионов ПФО можно наблюдать прямую зависимость доли государственных программ субъектов РФ в общей сумме расходов бюджета на текущий год от уровня самообеспеченности бюджета. Исключением является Ульяновская область, где прослеживается обратная зависимость двух показателей.

В 2017 г. лидерами по количеству реализуемых государственных программ субъектов РФ являются Самарская область (41 пр.) и Татарстан (30 пр.), среди аутсайдеров – Саратовская область (17 пр.) и Чувашская республика (16 пр.). Наиболее существенное сокращение количества реализуемых программ в Кировской (–15 %) и Самарской (–6 %) областях.

В среднем доля государственных программ субъекта РФ в общих расходах бюджета субъектов РФ ПФО в 2017 г. незначительно увеличилась до 92,34 % с 91,03 % в 2016 году. Наибольшая доля программ прослеживается у Чувашской республики (100 %), а аутсайдерами являются Самарская область (81 %) и республика Марий Эл (80,6 %). Существенное снижение доли программ наблюдается в республике Татарстан (на 11,0 %), а значительное увеличение в Саратовской области с 53,2 до 85,0 % в 2017 г. (на 56 %).

Рис. 1. Количество государственных программ субъектов РФ в 2017 г.

Примечание . Составлено авторами.

Рис. 2. Динамика количества государственных программ регионов Приволжского федерального округа Примечание . Составлено авторами по: [13].

Пермский край как один из субъектов ПФО РФ программный формат бюджета сформировал еще в 2014 году. В 2017 г. формирование программного бюджета основывалось на реализации 22 государственных программ субъекта РФ с долей их финансирования – 98,1 % от общего объема расходов бюджета края. Отрадно заметить, что количество программ не менялось в 2014–2017 годах.

Средняя эффективность исполнения всех государственных программ Пермского края незначительно выросла с 83,0 % в 2014 г. до 89,4 % в 2016 году. Наиболее эффективные программы Пермского края в 2016 г.: «Развитие образова- ния и науки в Пермском крае» (99,6 %), «Доступная среда. Реабилитация и создание условий для социальной интеграции инвалидов Пермского края» (98,9 %), «Развитие здравоохранения» (98,6 %); менее эффективные программы: «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края» (66,8 %), «Развитие транспортной системы» (73,6 %), «Культура» (74,5 %) и «Совершенствование государственного управления» (76,8 %).

Однако негативная тенденция складывается с показателями результативности всех реализуемых государственных программ Пермского края (рис. 3).

Рис. 3. Динамика результативности государственных программ Пермского края Примечание . Составлено авторами по: [4].

В 2016 г. доля недостигнутых целевых показателей составила 21,3 % или 61 целевой показатель из 287. Тенденция снижения результативности обоснована еще и тем, что темп прироста общего количества целевых показателей программ растет (9,5 %) значительно медленнее, чем количество недостигнутых целевых показателей (41,8 %).

Крайне важной проблемой программирования стратегического развития российских регионов является оценка эффективности государственных программ субъекта РФ [14; 15]. Базовым показателем эффективности бюджетного программирования является результативность реализации программ. Отметим, что методики оценки эффективности государственных программ российскими регионами разрабатываются самостоятельно для каждой программы в отдельности, поэтому невозможно объективно сравнить регионы по эффективности реализации государственных программ субъектов РФ. Кроме того, эффективность государственных программ рассчитывается на основе достижения целевых показателей (результативность), которые существенно отличаются у разных программ и регионов по количеству, измеримости и точности определения.

В 2016 г. в докладе Министерства финансов РФ названы лучшие региональные и муниципальные практики в стратегическом управлении общественными финансами. В данном документе эффективность реализации программно-целевых принципов в регионах предлагается оценивать с помощью показателя качество управления региональными финансами , включающего в том числе и оценку качества программноцелевого планирования. На основе информационных данных о реализации государственных программ регионального уровня можно отметить, что высокий уровень управления региональными финансами наблюдается только в 22 регионах, что составляет 25,9 %, надлежащее качество управления – в 46 регионах (54,1 %) и в 15 регионах – низкий уровень управления региональными финансами (17,6 %). В двух субъектах РФ (г. Симферополь и Республика Крым) оценка не проводилась.

Таким образом, по многим параметрам внедрение программирования стратегического развития на основе реализации программ «нового типа» в субъектах РФ опережает процесс внедрения государственных программ РФ. Однако, по мнению экспертов, регионы постоянно сталкиваются с различного рода проблемами в ходе программирования стратегического развития, среди которых:

– низкое качество планирования программ, выраженное излишней детализацией задач и целей программ (подпрограмм), которое ведет к перегруженности индикаторами и низким результатам в конечном итоге [8];

• –    несогласованность бюджетного и стратегического планирования, выраженная включением в программы целевых показателей, не отражающих степень решения стратегических задач и критерии измеримости и точности [12];

• –    сильная зависимость эффективности программно-целевого управления от ресурсного обеспечения региона [9; 11; 16];

  – слабый уровень согласования интересов общественности и органов власти в рамках программно-целевого управления, а именно формальный общественный контроль за ходом реализации программ и отсутствие методического обеспечения оценки социальной эффективности программ [1; 6].

В числе мероприятий, необходимых для формирования эффективной системы программирования процессов стратегического развития российских регионов, значатся: а) мероприятия, связанные с интеграцией государственных программ в стратегический процесс региона: необходимость разработки бюджетного прогноза на долгосрочный период с учетом приоритетов стратегического развития; закрепление в региональном законодательстве нормативов расходов на реализацию государственных программ; б) мероприятия, направленные на повышение качества программирования: оценка согласования целей, задач, индикаторов государственных программ с приоритетами Стратегии социально-экономического развития региона, с государственными программами РФ; планирование инвестиционных проектов и разработка методики эффективности их оценки; разработка критериев определения состава и значений количественно-качественных целевых показателей программ; в) мероприятия, направленные на совершенствование методического обеспечения оценки эффективности государственных программ: упрощение системы отчетности по государственным программам и отражение результатов в открытых данных сети Интернет; разработка и внедрение методики оценки удовлетворенности потребителей программными услугами; внедрение аудита эффективности и общественного аудита государственных программ; г) мероприятия, связанные с инвентари- зацией и ликвидацией неэффективных программ, а также нефинансируемых (либо неисполняемых) программных документов.