Программно-целевое регулирование кооперационных связей в системе регионального АПК

Сложившая ситуация в АПК требует сочетания рыночного механизма с государственным регулированием. В то же время существующая нормативно-законодательная база ряда регионов свидетельствует об отсутствии эффективной и последовательной позиции по поводу стабилизации ситуации в этом секторе экономики. Региональные органы государственного управления вынуждены принимать специальные постановления, посвященные особенностям экономико-правового режима функционирования агропромышленного комплекса в текущем году, поскольку отсутствует системный подход к развитию АПК.

Сельскохозяйственные кооперативы, выполняя часть общенародных функций по социальной стабилизации на селе, заслуживают не только общественной моральной поддержки, но и материальной помощи со стороны государства. Мотивация государственной поддержки развития кооперационных связей базируется на общности интересов государства и кооперативов. Однако, как показывает практика последних лет, эта поддержка со стороны государства устойчиво снижается.

Государство самоустранилось не только от финансовой поддержки сельхозпроизводителей, включая и кооперативы, но и от экономического регулирования АПК, положившись в целом на саморегулирующее его развитие в рыночной стихии. В силу своей специфики, как сказано выше, кооперативы страдают от реформ больше предприятий других форм.

Несмотря на то, что отношения сельскохозяйственных кооперативов с государством строятся на принципе полной хозяйственной самостоятельности кооперативов и невмешательства органов государственной власти в хозяйственную, финансовую и иную деятельность, определенный механизм государственной поддержки необходим.

Возникает объективная необходимость разработки и реализации действенной политики и программы сотрудничества государства и кооперативов.

В ходе рыночных реформ в стране осуществлен ряд мер по либерализации порядка регистрации кооперативов, лицензированию видов их деятельности и проверки различными государственными органами. Все это создает благоприятные условия для развития кооперативов как автономных и независимых организаций, управляемых своими членами и представительными органами. Тем не менее в настоящее время политика государства по отношению к кооперативам в России практически ограничивает признание их ценностей, хотя государственная политика поддержки предусматривает довольно обширную программу: финансово-экономическое, правовое, организационно-экономическое содействие различным кооперативам.

Один из эффективных способов государственного регулирования — программно-целевое, ориентирующее и корректирующее планирование. Разработку и реализацию программ на любом уровне следует рассматривать как программный метод решения проблем формирования и развития агропромышленного комплекса страны в целом.

Сущность программно-целевого регулирования раскрывают три основных понятия в единстве и взаимосвязи: цели — проблемы — программа. Программа — перспективный специфический план решения проблем, препятствующих достижению поставленных целей, позволяющий усилитв и реализовать на практике результаты экономического и социального планирования.

Несмотря на то, что на региональном уровне в настоящее время действует более 200 социально-экономических программ, определяющих развитие АПК, их эффективность достаточно условна. Связано это в первую очередь со значительным уменьшением объема государственного финансирования.

Субсидирование сельского хозяйства в 2004 г. по сравнению с 1990 г. сократилось в 5 — 6 раз, а с учетом диспаритета цен, занижающего денежную оценку товарной продукции, — в 12 — 15 раз. Практика разработки государственных региональных целевых программ требует существенного пересмотра. Сейчас соотношение проблем, решаемых в региональных программных разработках следующее: вопросы социального развития села — 21 %; экономическая стабилизация и развитие АПК — 10 %; развитие отдельных отраслей и повышение плодородия — 17 %; кадровое, научно-техническое и информационно-консультативное обеспечение — 10 %; формирование фермерских и личных подсобных хозяйств — 5 %; техническое обеспечение и становление сельскохозяйственного машиностроения — 4 %; финансовое оздоровление сельскохозяйственных предприятий и страхование рисков — 4 %; расширение кооперации и интеграции — 4 %.

Комплексные программы, определяющие стабилизацию и развитие АПК, приняты только в 20 субъектах Федерации. Это говорит об отсутствии четкой направленности государственной аграрной политики, что мешает сконцентрировать ресурсы на решении ключевых проблем.

Анализ региональных целевых программ позволяет выделить в них наиболее часто встречающиеся недостатки: отсутствие четкого определения источников финансирования, в ряде случаев внебюджетными источниками подразумеваются только финансовые ресурсы сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом допущение о ежегодной корректировке величины денежных расходов в зависимости от возможностей регионального бюджета позволяет финансировать агропромышленные программы по остаточному принципу; нет сочетания и взаимодействия программ между собой, нет системы взаимосвязанных программ, они не увязаны с отраслевыми программами, мало программ долгосрочного развития, в основе которых содержались бы индикативное планирование и прогноз; в большинстве случаев в программах недостаточно обоснованы пути решения.

Региональные программы зачастую принимаются с целью включения в число субъектов Федерации, чтобы получить субсидии на раз витие сельскохозяйственного производства из федерального бюджета. При этом на второй план уходят особенности и реальные потребности регионального АПК.

Для большинства региональных программ также характерно отсутствие ресурсного обеспечения, сформулированных конечных результатов, обоснованных показателей эффективности реализации, системы контроля за их выполнением.

Хотя проблемы развития кооперационных связей в аграрном секторе достаточно актуальны, программ, посвященных их решению, немного. Региональные власти не используют механизм программно-целевого регулирования в полном объеме. В программах, посвященных комплексному развитию АПК, вопросам интеграции и кооперации сельскохозяйственных товаропроизводителей, созданию структур, обеспечивающих эти процессы, по нашему мнению, уделяются недостаточно внимания. Исключение составляет «Программа развития АПК Чувашской республики на 2005 — 2010 гг.», в которой обосновывается необходимость решения проблем межотраслевого взаимодействия, предлагаются программные мероприятия по развитию кооперативов в мелкотоварном секторе и включению их в крупные интеграционные структуры.

В настоящее время Министерство сельского хозяйства и продовольствия РМ в рамках осуществления национального проекта разработало стратегию развития агропромышленного комплекса, которая предусматривает форсированное развитие животноводства, развитие зернового производства и устойчивое развитие сельских территорий. Достижение этих целей планируется осуществить с помощью федеральных целевых программ. Считаем, что для успешного развития кооперативных связей в АПК Республики Мордовия и формирования региональной системы кооперации необходимо также использовать программно-целевой подход.

Необходимость применения программно-целевого метода регулирования кооперационных связей объясняется их значимостью в обеспечении сбалансированных межотраслевых и внутриотраслевых связей, являющихся условием эффективного функционирования АПК.

Анализ развития кооперационных связей в России подтверждает, что наиболее успешно эта работа осуществляется в тех регионах, где используется программно-целевой подход и приняты соответствующие целевые региональные программы, позволяющие учесть структурные и производственные особенности АПК и, исходя из этого, обоснованно координировать его развитие.

Особо следует подчеркнуть успешный опыт работы сельскохозяйственных кооперативов в Волгоградской области. Данное обстоятельство связано с тем, что в регионе разработана перспективная программа развития региональной системы сельской кооперации и организационно-управленческое институциональное устройство. Эта программа подкреплена здесь законодательными, финансово-экономическими, организационными и политическими мерами поддержки, составляя стратегическую основу развития региональной системы кооперации. Поэтапное осуществление программы развития и поддержки кооперативных структур позволило сформировать к настоящему времени действенную региональную систему сельской кооперации.

Следует отметить, что опыт функционирования сельскохозяйственных кооперативов в Республике Мордовия свидетельствует о наличии трудностей в организационно-правовой (в частности, консультирование, финансирование, правовая поддержка и т. п.) и экономической деятельности. А их решение основывается, как правило, на формально-логических принципах функционирования кооперации в современных условиях, обеспечивающихся органами местного управления без учета региональных особенностей.

Именно поэтому, учитывая успешный опыт организации региональной системы сельской кооперации регионов, в РМ необходимо сделать акцент на разработку концептуальных основ стратегии развития региональной сельскохозяйственной кооперативной системы как третьего сектора экономики. Стратегия является основой и главным направлением деятельности по созданию новых и развитию действующих кооперативов и региональных кооперативных структур. Основные элементы стратегии должны предусматривать развитие региональной системы кооперации в рамках действующих общеправовых, институциональных, экономических и социальных положений, а также учитывать накопленный региональный опыт.

Способы и механизмы реализации стратегии должны составить содержание Целевой программы развития системы кооперации в АПК РМ (далее Программа), базирующейся на научной концепции развития субъектов аграрного предпринимательства.

Существующие программы развития АПК в РМ не позволяют решить проблемы развития кооперационных связей, более того, обладают рядом недостатков, которые существенным образом снижают их социально-экономическую значимость, а именно: отсутствие научно-обоснованной стратегии развития аграрно-промышленной структуры, целевых функций и четко выраженных конечных результатов. Поэтому при разработке Программы развития системы кооперации необходимо учесть, что она станет неотъемлемым элементом планового процесса развития всего АПК и должна отвечать реальным потребностям аграрной экономики, что обусловливает необходимость ее достаточной детализации.

Государственным заказчиком Программы должно стать Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия.

Основными разработчиками Программы могут быть Министерство сельского хозяйства и продовольствия РМ; НИИ при правительстве РМ при участии ГОУВПО «Мордовский госу-ниверситет им. Н. П. Огарева».

Цель Программы: обеспечение устойчивого развития всех видов сельскохозяйственных кооперативов, создание благоприятных организационно-экономических, правовых и социальных условий формирования региональной системы сельскохозяйственной кооперации, совершенствование организационно-экономического механизма регулирования кооперационных связей в АПК региона.

Основная задача Программы — формирование системы сельскохозяйственной кооперации региона и выработка мер по эффективному регулированию кооперационных связей, а также:

• —    рациональное использование ресурсного потенциала сельскохозяйственных кооперативов за счет оптимизации внутриотраслевых и межотраслевых взаимоотношений;

• —    создание стимулов для субъектов АПК региона к объединению в систему с целью повышения эффективности хозяйственной деятельности всех участников;

— стабилизация социальной обстановки путем сохранения существующих и создания новых рабочих мест в сельскохозяйственном производстве и роста доходов сельского населения:

• —    научное, информационно-аналитическое, нормативно-правовое и методическое обеспечение Программы, разработка научных методик и рекомендаций для проведения работ по формированию и развитию системы сельскохозяйственной кооперации.

При разработке Программы необходимо выделить первоочередные меры, которые составят своего рода подготовительный этап и будут способствовать решению выдвинутых задач:

• —    комплексная социально-экономическая оценка функционирования АПК региона;

• —    разработка и социально-экономическое обоснование стратегии регионального развития системы кооперации;

• —    анализ целесообразности инвестиций в отрасли АПК;

• —    маркетинговые исследования развития отраслей АПК;

• —    разработка информационных технологий, программного обеспечения, баз данных и экспертных систем в области развития сельскохозяйственной кооперации;

• —    научный анализ и моделирование перспектив развития сельскохозяйственной коопе рации, оценка затрат на мероприятия по формированию системы;

• —    подготовка и повышение квалификации специалистов в области кооперации.

Таким образом, Программа должна предусматривать проведение комплекса взаимосвязанных организационно-экономических и хозяйственных мероприятий с соответствующим финансовым, материально-техническим, научным и информационным обеспечением при условии соблюдения законодательства РФ и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Важными направлениями в этом случае должны стать:

• —    совершенствование нормативно-правовой базы кооперативного строительства;

• —    создание организационно-экономических условий для формирования системы региональной сельскохозяйственной кооперации;

• —    постоянный мониторинг хода развития кооперативного сектора;

— построение системы подготовки и переподготовки кадров для кооперативных формирований, кооперативное строительство.

Реализация мероприятий Программы должна осуществляться в два этапа.

На первом этапе предусматривается проведение следующих мероприятий.

Направление I. Совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность сельскохозяйственных кооперативов и всей системы кооперации, которое должно предусматривать:

• 1.    Редакцию Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» с целью приведения его норм в соответствие другим законодательным актам РФ, регулирующим кооперативные отношения;

• 2.    Принятие законодательных актов, учитывающих особенности создания и деятельности отдельных видов сельскохозяйственных кооперативов как специфических организаций;

• 3.    Введение в действие в республике закона «О развитии системы кооперации в АПК РМ». ~

Направление И, Создание организационноэкономических условий для формирования и развития региональной системы сельскохозяйственной кооперации.

• 1.    Стартовая финансовая поддержка развития кооперативов и системы кооперации в виде целевых кредитов.

• 2.    Совершенствование системы кредитования аграрной сферы путем создания системы кредитной кооперации.

• 3.    Диверсификация деятельности сельскохозяйственных кооперативов с целью минимизации рискового характера производственной деятельности.

• 4.    Введение в состав кооперативных принципов «принципа вертикального построения системы кооперации» с целью упорядочения межхозяйственных и межотраслевых связей и упрощения управляемости системы.

• 5.    Совершенствование налогового законодательства по отношению к сельхозкооперативам вертикального типа.

Направление III. Построение системы и переподготовки кадров для кооперативных формирований, кооперативное просветительство.

• 1.    Проведение разъяснительной работы и ознакомление потенциальных участников кооперативного движения с преимуществами и

• особенностями функционирования кооперативов, необходимостью создания системы кооперации.

• 2.    Научно-методическое обеспечение кооперативного строительства. В программе должно предусматриваться выполнение научно-исследовательских работ, осуществляемых на конкурсной основе по законам Министерства сельского хозяйства и продовольствия РМ.

• 3.    Организация обучения и подготовки кадров и руководителей кооперативного движения.

При реализации любой предлагаемой концепции наиболее важной представляется проблема финансово-ресурсного обеспечения. На наш взгляд, источники финансирования Программы на первом этапе могут быть следующих уровней:

• —    уровень предприятия (организации);

• —    муниципальный (административный район);

• —    региональный (уровень субъекта РФ);

• —    федеральный.

В условиях крайней ограниченности ресурсов государства в обеспечении материальной и финансовой базы развития кооперативов важную значимость приобретают собственные средства. Поэтому в целях обеспечения устойчивого развития системы кооперации на втором этапе реализации Программы представляется необходимым создание Фонда системы, который может быть задействован (при условии его успешного формирования) на втором этапе реализации Программы.

Следующим, IV направлением Программы может стать организация системы мониторинга, которая призвана обеспечивать отслеживание процесса формирования кооперативной системы, защиту интересов сельскохозяйственных кооперативов.

• 1.    Осуществление мониторинга региональной системы сельскохозяйственной кооперации требует разработки и применения специализированных пакетов прикладных программ, а также соответствующего программного обеспечения.

• 2.    Информационное обеспечение должно обеспечивать массивы исходной, нормативносправочной и выходной информации, предназначенной для снабжения руководителей и специалистов в области реализации Програм

мы данными для решения задач по реализации программных мероприятий.

Механизм реализации Программы должен включать в себя управление и взаимодействие региональных и местных органов власти, государственного заказчика и исполнителей.

Государственный координатор Программы совместно с Государственным комитетом по статистике в РМ должны ежеквартально обобщать и анализировать статистическую отчетность по реализации Программы и представлять в Министерство экономического развития РМ и Министерство финансов РМ доклады о ее выполнении, а также подготавливать и представлять в Министерство экономического развития и торговли РМ, Министерство финансов РМ и Министерство образования и науки РМ (в частности, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) по установленной форме отчет о ходе работы по Программе, достигнутых результатах и эффективности использования финансовых средств. Управление реализацией Программы может осуществляться государственными заказчиками Программы.

Задачей государственного контроля за реализацией Программы должно являться обеспечение выполнения предусмотренных в ней показателей развития системы сельскохозяйственной кооперации в АПК региона.

Одним из важнейших факторов успешной реализации мероприятий Программы является их информационно-аналитическое обеспечение, основой которого должно являться формирование и эффективное использование информационных ресурсов, современных технических средств и информационных технологий в целях оптимальных условий для анализа текущего состояния и контроля хода выполнения Программы. Это необходимо для максимально полного удовлетворения информационных потребностей региональных органов исполнительной власти.

Информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей научными достижениями и данными мониторинга должно осуществляться специализированными организациями.

Правовое обеспечение деятельности сельскохозяйственных кооперативов и развития системы кооперации будет осуществляться по направлениям, определенными федеральными законами, региональными нормативно-правовыми актами.

На первом этапе реализации Программы возможно возникновение определенных трудностей из-за:

1.    Глубокого разрыва межотраслевых связей на современном этапе развития. 2.    Финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнения мероприятий, 3.    Недостатка бюджетных ассигнований. 4.    Отсутствия законодательно закрепленного разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и реализации программных мероприятий.

Поэтому в качестве органа — координатора Программы рекомендуется при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РМ создать Центр кооперации, который мог бы осуществлять координацию деятельности исполнителей в ходе реализации Программы, ее нормативно-правовое и методическое обеспечение.

Конечные результаты Программы кроме достижения основной цели должны отражать рост годового сельскохозяйственного продукта при оптимальных затратах государства, в частности изменение индекса паритета; повышение концентрации отрасли; повышение производительности труда и доходов сельского населения; рост налоговых поступлений от перерабатывающих предприятий; увеличение занятости сельского населения в сфере заготовки, переработки и т. д. за счет создания дополнительных рабочих мест.

Таким образом, выполнение мероприятий Программы будет способствовать не только успешному становлению системы сельскохозяйственной кооперации и развитию механизма регулирования кооперационных связей, но и росту эффективности функционирования АПК региона в целом.