Программно-целевое управление социально-экономическим развитием региона

Программно-целевой метод управления развитием территории относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением масштаб ных, долговременных проблем, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития программируемой системы, что требует принятия специальных программных мер, концентрации усилий, мобилизации ресурсных возможностей региона.

Использование программно-целевого метода применительно к региональным системам исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время он допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий1

К числу особенностей федеральных целевых программ развития регионов (территорий) (далее — ФЦПРР) относятся более четко выраженная социальная ориентация, направленность на решение социальных проблем, и в этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления; ярко выраженный комплексный характер вследствие их ориентированности на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану окружающей

МИТРОФАНОВА Инна Васильевна, старший научный сотрудник Лаборатории стратегических экономических исследований Южного научного центра РАН, кандидат экономических наук, доцент (г. Волгоград).

среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий2

Пространственно-временная ограниченность материальных, институциональных, организационных, информационных и финансовых ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов ФЦПРР.

Системная последовательность процесса целевого программирования социально-экономического развития региона предполагает ряд этапов: анализ и оценку развития хозяйственного и социального комплекса региона; выбор стратегии преобразования региона; научное концептуальное обоснование программы регионального развития; разработку подпрограмм и проектов; контроль, мониторинг и коррекцию промежуточных и конечных результатов реализации ФЦПРР (рисунок).

Логическая модель содержательной и документальной структур ФЦПРР включает актуальное введение, паспорт программы, описание социально-экономического положения региона, цели, задачи и этапы реализации, систему программных направлений и мероприятия по ним, ресурсное обеспечение программы, механизм и оценку эффективности последствий ее реализации, организацию управления и контроль исполнения программы, расчетные приложения3.

Программное целеполагание на уровне региона заслуживает особого внимания. Следует отметить, что типовые названия ФЦПРР как «программ социально-экономического развития региона» не дают четкого представления о программных целях регионального уровня, так как целевые задачи социально-экономического развития стоят перед программами всех уровней и тем самым не характеризуют выраженную специфику регионов. Сама же установка на развитие не содержит конкретного выделения программной проблемы, которая должна быть решена в процессе развития и на которую, собственно, и сориентирована целевая региональная программа. Программные цели должны быть выделены, отделены от общей системы повседневно реализуемых целей и задач регионального развития, управления удовлетворением потребностей, не требующих программных усилий4

О программно-целевом управлении региона

Анализ и оценка развития хозяйственного

Рисунок. Блок-схема процесса программирования социально-экономического развития региона

Отмеченные замечания относятся в первую очередь к формулированию генеральной цели региональной программы, находящейся в вершине «дерева целей» и развертываемой в систему целевых задач.

Представляется очевидным, что генеральные программные цели регионального развития следует устанавливать исходя из проблем наиболее важных, настоятельных, характерных для конкретного региона. В процессе регионального программирования необходимо реализовывать дифференцированный подход к формулированию конкретной генеральной программной цели, непосредственно привязанной именно к данному региону и к тому кругу проблем, которые могут быть решены только на программной основе5.

Обоснование генеральной цели Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г. (Программа...2010) состоит в следующем.

Как свидетельствуют данные, Волгоградская область относится к регионам, где демографическая ситуация оценивается как неблагополучная, занимая среди субъектов Южного федерального округа 1-е место по смертности населения в расчете на 1 тыс. жителей, при этом естественная убыль населения составляет в среднем 18 тыс. чел. ежегодно.

Принимаемые в последние годы меры по обеспечению социально-экономического развития оказали некоторое воздействие на рост рождаемости, однако в расчете на 1 тыс. жителей количество умерших превышает количество родившихся. Положительное годовое сальдо численности населения было достигнуто в 1995 г. только благодаря миграционному росту, с уменьшением масштабов которого демографическая ситуация резко ухудшается.

Показатель естественной убыли населения в расчете на 1 тыс. жителей вырос в 1992—2001 гг. с 1 до 7 чел. Средняя продолжительность жизни в области сохраняется на уровне 66—67 лет, при этом отмечается уменьшение численности населения моложе трудоспособного возраста в общей численности.

Проявляются неблагоприятные тенденции в состоянии здоровья детей и подростков в городах области. За послед- ние 10 лет отмечается существенное ухудшение здоровья женщин репродуктивного возраста. Так, частота общих заболеваний возросла в 2,4 раза, из них наиболее резко увеличились заболевания щитовидной железы (в 7,3 раза), нервной системы (в 3,5 раз), органов дыхания (в 2 раза). Количество гинекологических заболеваний выросло более чем в 3 раза, частота бесплодия в 2,3, спонтанные аборты в 3, количество мертворожденных детей в 3,2 раза.

В связи с этим стратегической целью развития экономики области выступает формирование высокоразвитой социально ориентированной экономики, обеспечивающей достижение устойчивого экономического роста и решение социально-экономических задач в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущих поколений и повышение качества жизни населения.

Исходя из этих фактов, в качестве генеральной цели Программы...2010 определено предотвращение депопуляции населения за счет создания условий для увеличения продолжительности жизни, прироста (включая миграционный приток) населения.

Таким образом, важнейшими факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на областном уровне, являются стратегическая значимость проблемы для развития области, невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны администрации области, необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значительный социальный, экономический и экологический эффект. Не оправдывают себя попытки решить с помощью программы все проблемы, включая и те, которые вполне могут быть решены посредством традиционных методов организации, планирования, управления, т.е. на внепрограммной основе.

Принципиально важно понимать, что региональная программа распространяет свое действие только на ограниченный круг целевых задач. Такие задачи не могут быть выполнены, если они не включены в программу при од- повременном обеспечении программными материально-техническими, трудовыми, финансовыми, административными ресурсами. Задачи же, решаемые внепрограммным образом, не должны входить в число программных, однако учитываются как способствующие решению программной проблемы.

Таким образом, Программа...2010 направлена на формирование экономической, правовой, экологической, социокультурной среды, обеспечивающей улучшение качества жизни, предотвращение депопуляции и динамичное развитие регионального сообщества.

На основе генеральной цели определены и основные дифференциальные цели ФЦПРР: повышение уровня жизни населения и достижение социально-политической стабильности в области; стабилизация и рост экономического потенциала области как основы обеспечения гарантируемых государством социальных стандартов жизни населения.

По ролевой функции Программа...2010 является одновременно и целеориентирующей, и целереализующей. Для достижения генеральной цели программы потребуется решение, во-первых, задачи повышения качества жизни населения; во-вторых, развитие сети инженерной инфраструктуры и комплексов жизнеобеспечения Волгоградской области, включая транспортный и природоохранный комплексы; государственная поддержка приоритетных отраслей и объектов, составляющих экономический потенциал региона; создание благоприятных условий инвестиционной деятельности; развитие конкурентоспособных отраслей и производств, включая замещение импорта; развитие малого и среднего предпринимательства; меры по демонополизации отраслей экономики, включая отрасли естественных монополий, создание правовой основы перехода области к устойчивому развитию; формирование механизма интенсификации инвестиционных процессов, развития эффективных форм взаимодействия рыночных субъектов; создание гибких производственных систем, сочетающих потенциал крупного, среднего и малого бизнеса; освоение экологически приемлемых видов технологий и продуктов; определение инвестиционных приоритетов на основе принципа сравнительных преимуществ; обеспечение стабиль- ных социально-экологических условий воспроизводства в сельском хозяйстве; сокращение разрывов в уровне жизни групп населения области и обеспечение возможности реализации конституционных прав граждан в области образования, здравоохранения, культуры, науки; развитие структуры и масштабов межрегиональных и внешнеэкономических связей при сохранении положительного платежного сальдо баланса.

Реализация целей и задач программы разбита на два этапа: первый — 2004—2005 гг.; второй — 2006—2010 гг.

На первом этапе предусматриваются концентрация инвестиционных действий на развитие отраслей реального сектора экономики, реализацию социальных проектов, усиление адресной поддержки и создание нормативно-правовой базы по единовременным выплатам матерям на рождение ребенка и по уходу за ним, организация медосмотров населения в целях выявления и предупреждения профзаболеваний.

На втором этапе предполагаются рост инвестиционного потенциала и привлекательности региональной экономики для инвесторов, реализация коммерческих проектов за счет внебюджетных источников с соотношением: на каждый вложенный рубль бюджетных средств — не менее 5 руб. частного капитала; продолжение финансирования проектов социальной направленности и адресная поддержка семьи, материнства и детства, мероприятий по укреплению здоровья и обеспечению нормальных условий жизнедеятельности населения Волгоградской области.

Система программных мероприятий направлена на реализацию перспективных проектов по преодолению сложившихся диспропорций в соотношении производства товаров и услуг, созданию высокотехнологичных, конкурентоспособных производств, расширению сферы услуг населению и повышению их качества, развитию социальной инфраструктуры с целью удовлетворения государственных и региональных потребностей в товарах и услугах, а также по усилению позиционирования области на российском и внешнем рынках.

В соответствии с обозначенными целями и задачами программные мероприятия (их около 350) сгруппированы по приоритетным направлениям: в первой части отражены приоритеты социально-экономического развития, во второй — пути совершенствования нормативно-законодательной базы, а также организационные меры. Первую часть образуют 12 приоритетных направлений, 8 из которых включают мероприятия, реализуемые в реальном секторе экономики и предполагающие развитие промышленного комплекса, транспортного комплекса и связи, АПК и биоресурсов, инфраструктуры потребительского рынка, малого предпринимательства, финансовой сферы, внешнеэкономической деятельности, инноваций. Остальные 4 блока мероприятий из 12 направлены на повышение качества предоставляемых населению услуг и нацелены на развитие социальной сферы, ЖКХ, курортно-рекреационных территорий и охрану окружающей среды, информатизации (всего по всем направлениям — более 340 мероприятий).

Общий объем финансовых ресурсов для реализации намеченных мероприятий по всем источникам составляет около 138 млрд руб. (таблица).

Таблица

Источники финансирования Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г.*

Источники финансирования Программы...2010	Млрд руб.	%
Всего финансовых ресурсов по Программе...2010	137,84	100,0
В том числе — федеральный бюджет	19,55	14,1
— консолидированный бюджет	31,21	22,6
В том числе — областной бюджет	25,97	18,3
— местный бюджет	5,24	3,8
собственные средства предприятий	57,42	41,6
заемный капитал	29,66	21,7
Из общего объема финансовых ресурсов: капитальные вложения	77,70	56,4
НИОКР	0,32	0,2
прочие расходы	59,82	43,4

* Программа социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 гг. и на период до 2010 г.

Основными прогнозируемыми результатами реализации программных мероприятий должны стать рост производительности труда — в 2,1 раза, прирост рабочих мест — на 100 тыс. чел., на фоне роста ВРП — в 2 раза; увеличение налоговых поступлений — в 2 раза, на фоне роста объемов промышленного производства — в 2,9 раза, сельского хозяйства — в 2 раза, объемов товаров и услуг, создаваемых малыми формами хозяйствования, — в 2,1 раза. Социально-экономический эффект Программы...2010 характеризуется следующими показателями: рост реальных денежных доходов населения — в 2,9 раза, при росте заработной платы — в 3 раза и сокращении доли населения с доходами ниже прожиточного минимума с 22,5 до 15,0 %; увеличение объемов вводимого жилья — в 1,5 раза и решение жилищной проблемы для 70 тыс. семей; рост объемов оказываемых санаторно-оздоровительных услуг — в 3,5 раза, расходов на охрану окружающей среды — в 3 раза; увеличение продолжительности жизни, рост рождаемости — на 24,4 %, прирост трудоспособного миграционного населения — на 20 %.

Основные результаты, достигнутые в ходе реализации Программы социально-экономического развития Волгоградской области на 2001—2005 гг., уже свидетельствуют о существенном антиинерционном потенциале программноцелевого метода, масштабность которого должна лишь усиливаться по мере реализации программных мероприятий, запланированных в ее модернизированном варианте.

В Волгоградской области имеются все необходимые условия для решения обозначенного комплекса задач, регион представляет собой природно-производственный комплекс, обладающий признаками самодостаточности.

К факторам развития Волгоградской области, формирующим ее экономический и ресурсный потенциал, относятся также наличие ресурсов (земли, нефти, газа, бишофита, сырья для производства строительных материалов и минеральных удобрений); развитая производственная инфраструктура и транспортные коммуникации; сложившаяся социальная инфраструктура (объекты образования, здравоохранения, культуры, социальной сферы); инвестиционный потенциал в форме финансового капитала, аккумулируемого финансовыми институтами (банки, страховые компании, инвестиционные фонды); интеллектуальный потенциал (научно-исследовательские кадры, новаторы, рационализаторы, изобретатели); готовность населения к преобразованиям, способным качественно улучшить уровень жизни; возможность граждан оказывать влияние на принятие хозяйственно-политических решений через механизмы референдумов и выборов органов самоуправления всех уровней.