Программно-целевой подход как инструмент развития сельского хозяйства: становление, новации, опыт Волгоградской области

DOI:

Государственная поддержка развития сельского хозяйства продолжает быть актуальной, поскольку выступает базисом обеспечения продовольственной безопасности страны и ее экономической независимости.

Отрасль существенно меняет и стандарты в жизни населения страны, проявляющиеся в работоспособности и здоровье нации, демографическом благополучии, продолжительности жизни людей в целом.

В современных условиях геополитической нестабильности и санкционного давления сельское хозяйство становится особенно значимым и принимает другой ракурс, что обусловлено необходимостью его поддержки и соответственного развития, вызванного экономическими реалиями.

Программно-целевой подход доказал свою эффективность в решении ключевых проблем отрасли. Принятая в 2008 г. и реализуемая в настоящее время «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» выступает основным документом, определяющим конкретные аспекты его реализации (далее – Программа). Программа содержит ключевые ориентиры развития отрасли; в ней прописаны конкретные мероприятия по достижению целевых показателей с указанием особенностей финансового обеспечения. Документу свойственна постоянная трансформация, обусловленная происходящими изменениями в стра- не (последствия коронавирусной инфекции для аграриев, цифровизация российской экономики, реализация политики импортозамещения, расширение экспорта, новая геополитическая реальность и др.), последние из которых связаны с конкретизацией национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 г. [Постановление Правительства РФ № 717, 2012].

Становление и развитие программно-целевого метода поддержки сельского хозяйства

Практику программного подхода датируют 1995 г. в связи с принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» [ФЗ РФ № 115-ФЗ, 1995], который конкретизировал понимание сущности прогноза и программ социально-экономического развития страны и регионов через систему, раскрыв ее суть и содержание. Также были выделены этапы разработки программ, основные элементы, состав [Холодова и др., 2020].

К комплексному решению целевых задач приступили с 2002 г. посредством принятия первых федеральных целевых программ (далее – ФЦП). Так, в 2002 г. принимается ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» [Постановление Правительства РФ № 858, 2002], которая в дальнейшем также получила свое развитие.

Новая волна развития базовых социальноэкономических направлений РФ связана с реали- зацией с 2005 г. национальных проектов, главная цель которых виделась в концентрации бюджетных и административных ресурсов. Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» (далее – Развитие АПК) [История нацпроектов в России, 2024] вошел в список приоритетных направлений, стал достойным примером программы развития отрасли краткосрочного характера [Холодова и др., 2020: 11].

По результатам социологического опроса, проведенного в 2006 г., то есть через год после начала реализации проекта, Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики (ВИАПИ), мнение участников реализации данного проекта достаточно положительное. Опрошенными респондентами выступили 6 319 участника в 33 регионах страны, отметившие высокую степень его влияния на развитие сельского хозяйства (рис. 1).

Вопреки успешности развития проекта, говорить о кардинальности изменения ситуации в сельском хозяйстве не приходилось. Ключевым ориентиром реализации проекта было животноводство, и результаты его достаточно успешны: в последующие годы птицеводы и свиноводы стали драйверами развития отрасли [Барсукова, 2007]. Отсутствие прямых инвестиций в АПК выступило дестимулирующим фактором его дальнейшего существования. Однако проект явился показательным обоснованием, аргументирующим необходимость наращивания административного ресурса посредством активного уча- стия органов государственной власти в решении проблем аграриев. Оперативность и гибкость органов власти должна соответствовать происходящим в отрасли трендам.

Претендуя на дальнейшее развитие, данный проект выступил фундаментом реализуемой позже в стране Программы на 2008– 2012 гг., за которой был закреплен государственный статус [Постановление Правительства РФ № 446, 2007].

Она была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 [Постановление Правительства РФ № 717, 2012] и, в свою очередь, это обозначило форсирование программно-целевого подхода к управлению АПК.

Несмотря на то что данная Программа содержала цели стратегического развития отрасли, а также конкретные цифры по финансовому обеспечению направлений государственной поддержки, такие значимые направления, как, например, мясное и молочное животноводство, не получили четких направлений своего стимулирования.

Локальность первично обозначенных целей, не затрагивающих всю систему АПК, выявленные противоречия с позиции предполагаемого комплексного характера его поддержки были доработаны при реализации обозначенной Программы на 2013–2020 гг. [Постановление Правительства РФ № 717, 2012]. В первую очередь была скорректирована структура (закреплены

Рис. 1. Оценка влияния ПНП «Развитие АПК» на развитие сельского хозяйства России Примечание. Составлено по: [Барсукова, 2007].

отрасли и подотрасли), также проработан механизм.

Специфика нового механизма распределения средств бюджета в том, что федеральный бюджет выступает источником финансирования экономически значимых региональных программ [Холодова и др., 2020: 14].

Результатом такого новшества стало повышение эффективности использования бюджетной поддержки со стороны государства, а также был усовершенствован вопрос планирования на уровне регионов страны.

Особенностью данного этапа реализации Программы стало включение в нее подпрограммы «Техническая и технологическая модернизация», приоритетными выступили «Развитие мясного животноводства», «Поддержка малых форм хозяйствования» и др.

Новой Программе также свойственны недостатки, обусловленные узконаправленностью некоторых аспектов системы стратегического планирования, отсутствием четкого опыта работы с планами и программами [Холодова и др., 2020: 14].

Это предопределяло необходимость управлять отраслью в оперативном режиме. Запланированные мероприятия постоянно подвергались корректировке из-за включения в Программу постоянных тактических задач [Беспахот-ный, 2019].

2016 г. характеризовался появлением дополнительных целей, направленных на повышение финансовой устойчивости предприятий АПК и устойчивое развитие сельских территорий.

Механизм кредитования как зарекомендовавший себя инструмент поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей также был скорректирован; разграничены 2 программы на «Развитие финансово-кредитной системы агропромышленного комплекса» и «Стимулирование инвестиционной деятельности». Появление подпрограммы «Экспорт продукции АПК» обозначило новый вектор развития российских аграриев на мировых рынках сырья и продовольствия, а также расширения рынков сбыта продукции комплекса.

Обновление принципов и подходов субсидирования отраслей выступило условием принципиальной трансформации Программы в 2017 году. Интеграция мер государственной поддержки посредством введения «единой субсидии» для регионов была существенным нововведением. Сельскохозяйственное страхование стало в пер- вую очередь доминирующим в списке негативного влияния данного инструмента. У многих регионов выплат при наступлении страхового случая не оказалось или происходило их осуществление по остаточному принципу [Shkarupa, Perehodov, Ulanova, 2018].

В 2018 г. были утверждены пять государственных программ как «пилотные», что связывают с переводом на проектные методы, в том числе Программу на 2013–2020 годы. Так, был пролонгирован срок ее действия, расширено наполнение подпрограммами [Холодова, 2022: 50].

Развитие цифровизации во всех отраслях экономики предопределило актуальность разработки ведомственного проекта «Цифровое сельское хозяйство», цель которого заключается в цифровой трансформации сельского хозяйства посредством «внедрения цифровых технологий и платформенных решений для обеспечения технологического прорыва в АПК и достижения роста производительности на “цифровых” сельскохозяйственных предприятиях в 2 раза к 2024 г.» [Ведомственный проект ... , 2019].

В 2022 г. происходят существенные изменения в реализуемой Программе. Принятым Постановлением от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» прописаны новые требования, предъявляемые к системе стратегического планирования [Постановление Правительства РФ № 786, 2021]. Так, изменена структура государственных программ: проектная часть включает федеральные и ведомственные проекты, процессная часть представлена комплексами процессных мероприятий.

В 2023 г. наблюдается совершенствование механизма государственной поддержки отрасли. Актуальным явился вопрос о корректировке направлений, обусловленных санкционным давлением и смещением акцентов в сторону политики импортозамещения.

В рамках нового федерального проекта «Развитие овощеводства и картофелеводства» получателями государственной поддержки стали малые и средние предприятия, самозанятые и граждане, ведущие личные подсобные хозяйства, которые заняты производством картофеля и других овощей [Реализация федерального проекта ... , 2024]. Результатом реализации первого года данного проекта стало значительное повышение урожая за 30 лет.

Из южнороссийских регионов традиционное лидерство по производству овощей откры- того грунта остается за Астраханской, Волгоградской, Ростовской областями, а также за Краснодарским краем. Волгоградской области и Краснодарскому краю отводятся ключевые позиции по производству овощей в защищенном грунте. Астраханская и Ростовская области вошли в топ лидеров по наибольшим объемам производства картофеля (373,1 и 194,7 тыс. т соответственно) [Реализация федерального проекта ... , 2024].

В 2024 г. произошло очередное изменение механизма льготного кредитования. Существовавшие до этого периода субсидии объединены в одну, что обусловлено необходимостью консолидации финансовых источников. В свою очередь, это упростит администрирование государственной поддержки в регионах.

Реализация программно-целевого подхода в поддержке и развитии сельского хозяйства Волгоградской области

Волгоградская область, являясь крупнейшим аграрным регионом страны, обладает значительным потенциалом для устойчивого развития агропромышленного производства.

Сельское хозяйство Волгоградской области начиная с 2014 г. включено в перечень стратегических приоритетов региона. За эти десять лет наблюдаются улучшения основных показателей развития сельского хозяйства региона и страны в целом, производство сельскохозяйственной продукции имеет тенденцию стабильного роста.

Государственная поддержка отрасли осуществляется в рамках реализации программноцелевого метода, основы которого закреплены сложившейся системой нормативно-правовых документов.

Перечень и структура подпрограмм реализуемой Программы на территории региона представлены основными сферами АПК, развитие которых направлено на получение синергетического эффекта. Ключевые аспекты развития заключаются в производстве продукции растениеводства и животноводства, их переработке, восстановлении мелиоративного комплекса, содействии экспортному потенциалу. Целевые ориентиры развития отрасли и комплекса также прописаны в региональных программах.

Последние новации в управлении государственными программами, в частности переход на проектную систему их управления, соответствующим образом скорректированы и действуют на территории Волгоградской области.

Системная поддержка государства определила стабильную позитивную динамику развития отрасли. В уходящем году регионом были решены поставленные задачи в контексте обеспечения продовольственной безопасности и создания дополнительного резерва прочности по запасам продовольствия.

Регион не только занял позиции в числе лидеров АПК, например, по производству зерновых и зернобобовых культур (рис. 2), но и стал ведущим по производству иных видов сельскохозяйственной продукции (рис. 3).

Так, по производству зерна и подсолнечника Волгоградской области отводится в 2023 г. 4е место по стране, по производству овощей, бахчевых культур область занимает 3-е место, и по производству плодов – 6-е место. Так, в 2022 и 2023 гг. показатели по производству зерновых и зернобобовых культур Волгоградской области были перевыполнены на 5 %.

Источниками финансирования мероприятий региональной программы выступают средства федерального и областного бюджетов. Несмотря на некоторое снижение финансирования региональной программы в 2023 г., динамика относительно стабильная.

Постоянные изменения в показателях обеспечения продовольственной безопасности и независимости диктуют необходимость закрепления за страной конкурентной позиции в данном аспекте, улучшении качеств сельскохозяйственной продукции, расширении ее ассортимента [Митрофанова, Шкарупа, Батова, 2022].

Решая этот вопрос в рамках регионального проекта «Экспорт продукции АПК» в Волгоградской области, наблюдается положительная динамика (см. рис. 4) [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

С начала реализации проекта введено 9 800,24 га орошаемых участков, или 100,5 % к плановому показателю [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Количество получателей государственной поддержки также имеет стабильность. В 2021 г. оказана поддержка 3 участникам проекта, в 2022 г. – 2, в 2023 г. – 5 получателям (см. рис. 5).

За 2023 г. экспорт продукции АПК региона достиг 1,085 млн т, в 2,7 раз превышает объем 2019 г. (403,0 тыс. т) [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Рис. 2. Динамика производства зерновых и зернобобовых культур на территории Волгоградской области за 2021–2023 гг., млн т

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

грунта

2021 «2022 2023

Рис. 3. Динамика производства основных видов сельскохозяйственной продукции зерновых и зернобобовых культур на территории Волгоградской области за 2021–2023 гг., млн т

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Таблица

Источники финансирования мероприятий государственной программы Волгоградской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» за 2021–2023 гг., млн рублей

Источники финансирования мероприятий региональной программы	2021 г.	2022 г.	2023 г.
Всего, в том числе:	3 902,7	5 573,1	4 286,2
федеральный бюджет	3 057,2	3 771,7	3 572,1
областной бюджет	845,5	1 801,4	714,1

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Рис. 4. Динамика введения орошаемых участков Волгоградской области в рамках регионального проекта «Экспорт продукции АПК» за 2021–2023 гг., га

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Рис. 5. Динамика государственной поддержки участников реализации регионального проекта «Экспорт продукции АПК» на территории Волгоградской области за 2021–2023 гг., млн рублей

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Модификация логистических каналов и география сбыта продукции комплекса, обусловленные геополитической нестабильностью, предопределяют необходимость совершенствования направлений государственной поддержки и ее методов. В регионе поставлена задача не только по наращиванию объемов экспорта, но и расширению линейки поставляемой сельскохозяйственной продукции в различные страны. Укрепление отношений межведомственного взаимодействия выступает одним из условий поставки продукции на международные рынки.

Поддержка малого агробизнеса остается приоритетным направлением развития сельского хозяйства региона. В 2021–2023 гг. грантовое финансирование продолжает быть доступным инструментом по достижению предусмотренных целевых показателей развития аграриев. Эффективность такой поддержки, например, в рамках гранта «Агростартап», подтверждается появлением новых постоянных рабочих мест (в 2021 г. – 37 единиц, в 2022 г. – 51 единица, в 2023 г. – 46 единиц) [Комитет сельского хозяйства ... , 2024]. Государственная поддержка этого направления, осуществляемая средствами федерального и областного бюджетов, имеет положительную динамику и стабильность (рис. 6).

В рамках данного проекта за последние 5 лет государственную поддержку получили 119 человек, сумма грантов составила около 390 млн рублей. В ушедшем году 24 человека воспользовались такой поддержкой.

В 2024 г. на гранты «Агростартап» планируется направить еще более 100 млн руб. [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Решая намеченные задачи в регионе, наблюдается увеличение посевных площадей, обновление машинно-тракторного парка, внедрение и применение новейших аграрных технологий, расширение орошения.

Волгоградская область – одна из первых регионов, определивших селекционно-семеноводческое направление как базовое в контексте реализации политики импортозамещения.

Базой для развития овощеводства стал комплекс «Росток» в Среднеахтубинском районе, занимающийся производством по выращиванию высококачественной рассады. Регион с позиции наличия производственных и логистических преимуществ выступает удачным для создания такого центра [Государственная задача в АПК, 2024].

Овощеводство и бахчеводство относят к ключевым направлениям развития сельскохозяйственной отрасли региона, важнейшей задачей которого выступает государственная поддержка фермеров и продвижение региональных брендов, осуществляемая в рамках реализуемой Программы.

Закреплению регионом позиций ведущего отечественного производителя бахчевых культур способствуют достижения ученых, селекционеров и опытных практиков аграрной сферы.

Так, Быковская бахчевая селекционная опытная станция – филиал Федерального госу-

Рис. 6. Динамика государственной поддержки индивидуальных предпринимателей в рамках гранта «Агростартап» на создание и развитие хозяйств на территории Волгоградской области за 2021–2023 гг., млн рублей

Примечание. Составлено по: [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

дарственного бюджетного научного учреждения «Федеральный научный центр овощеводства» не только обеспечивает стабильность урожая традиционными сортами, а также занимается выведением новых сортов бахчевых культур, поставляя продукцию в другие регионы страны и ближнее зарубежье [Комитет сельского хозяйства ... , 2024].

Также на территории региона селекционными исследованиями и первичным семеноводством занимаются частные селекционные и семеноводческие центры. Примером успешной деятельности является ООО «Лидер» (Николаевский район), направлениями хозяйства которого выступают производство семян кукурузы, картофеля, производство и семеноводство зерновых колосовых и др. Каждая отрасль характеризуется самостоятельностью, является получателем поддержки в рамках реализуемой Программы.

Заключение

Для достижения качественных и количественных результатов развития сельского хозяйства, сохраняя при этом доступность к различным формам государственной поддержки, направленных на решение ключевых проблем, целесообразность применения программно-целевого подхода не вызывает сомнений.

Современные условия в стране и меняющиеся тренды развития отрасли только усиливают его роль и значение государственной поддержки.

Эволюция содержательного наполнения изучения Программы в аграрной сфере как доминанта в поддержке отрасли и достижения целевых показателей ее развития доказала, что реализация составляющих ее социально-экономических программ усиливает целевые ориентиры, обеспечивает возможности планирования и выявления насущных проблем. Выявленные проблемы, в первую очередь с позиции доступности финансовой поддержки, выступали условиями дальнейших проработок Программы. Эффективность реализации региональных программ предопределена согласованностью федеральных и территориальных органов в их решении, наличием контролируемых и обеспеченных ресурсами мероприятий, их доступностью для аграриев.

В реализуемой на территории Волгоградской области программе поддержки сельского хозяйства прописаны конкретные задачи по наращиванию дальнейшего потенциала отрасли, представлен прогноз результативных показателей.

Системная государственная поддержка аграриев Волгоградской области обеспечила стабильное развитие АПК, вернув региону статус в решении значимых проблем продовольственной безопасности страны.

Продукция растениеводства и животноводства, их переработка, восстановление мелиоративного комплекса, содействие экспортному потенциалу продолжают входить в перечень ключевых аспектов развития сельского хозяйства региона. В условиях реализации политики импор-тозамещения поднят вопрос о расширении имеющегося потенциала для восстановления и развития селекции и семеноводства.

Методами по достижению целей являются: льготное кредитование, налогообложение, страхование, преимущественно с государственной поддержкой, грантовое финансирование.