Программно-проектный механизм реализации стратегии развития крупнейших городов РФ

В июне 2014 года принят федеральный закон 172-ФЗ, который включил целевые программы в обязательный набор стратегических документов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления. Таким образом программноцелевой метод становится инструментом стратегического планирования, реализации стратегии социально-экономического развития страны, регионов и городов [1]. В 2018 году Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 31 октября №1288 «Об организации проектной деятельности» [2], которое дает рекомендацию органам государственной власти субъектов Российской Федерации по организации проектной деятельности. Такая же работа началась и в органах местного самоуправления крупнейших городов. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» реализуются также национальные и федеральные проекты, направленные на достижение националь- ных целей развития Российской Федерации [3].

Таким образом, программно-проектный механизм положен в основу реализации приоритетных направлений стратегического развития крупнейших городов Российской Федерации. Однако единообразного толкования этого механизма пока не выработано. Рассмотрим основные положения, раскрывающие сущность программно-проектного механизма.

В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова [4] и в Энциклопедическом словаре: «История и философия науки» [5] механизм трактуется как:

• 1)    внутреннее устройство (система звеньев);

• 2)    система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности;

• 3)    последовательность состояний, процессов, определяющих собою действие, явление.

Следовательно, для определения программно-проектного механизма реализации стратегии развития крупнейшего города необходимо рассмотреть основные аспекты, раскрывающие сущность и состав элементов механизма, процессы его реализации и порядок функционирования.

Сначала определим взаимосвязь программ и проектов как содержательной основы программно-проектного механизма. В соответствии с ГОСТ Р ИСО 21500-2014 «Руководство по проектному менеджменту» программа рассматривается как группа связанных проектов и отдельных работ, соответствующих стратегическим целям или другим важным целям, а проект -уникальный набор процессов включающий координированные и контролируемые операции с датой начала и завершения, предпринимаемые для достижения цели [6]. Таким образом, можно заключить, что программа включает один или несколько проектов, объединенных программной целью.

Программа, а следовательно и проекты, входящие в ее состав и образующие подпрограммы, рассматриваются как механизм, обеспечивающий концентрацию и эффективное использование ресурсов для достижения стратегических целей развития города (рис. 1).

Рис. 1. Взаимосвязь стратегии города, программ и проектов: пунктиром ограничена сфера программно-проектного механизма в процессе стратегического планирования развития города

Стратегия определяет возможности развития города, которые оцениваются и документируются в программе, на основе которой инициируются один или несколько проектов, включающих процессы управления, основной деятельности и вспомогательные, приносящие определенные результаты. Эти результаты используются для совершенствования и получения выгоды(преимущества) при осуществлении повседневного функционирования города. Достигнутое преимущество рассматривается в качестве входного параметра для модернизации стратегии развития города. Таким образом, программнопроектный механизм выполняет целереа- лизующую и организационно-обеспечивающую функции управления городом, а целезадающая функция определяется стратегией города, которую выступает как часть общегородского управления, так и элемент программно-проектного механизма.

Программно-проектный механизм позволяет городской администрации обеспечивать направленность муниципальных программ на решение задач функционирования города и контролировать в их составе долю проектов, обеспечивающих прорывные решения проблем социальноэкономического развития города (рис. 2).

Рис. 2. Дуальность целей программно-проектного механизма

В соответствии с ГОСТ Р 54871– 2011«Требования к управлению программой» [7] и ГОСТ Р ИСО 21500–2014 «Руководство по проектному менеджменту» [6] можно выделить пять процессов программно-проектного механизма: инициирование, планирование, исполнение, контроль, завершение Процессы инициирования применяют для того, чтобы начать программу или проект, определить их назначение, сформулировать задачи и предоставить руководителю программы, проекта полномочия продолжать работы. Процессы планирования применяют для детального планирования программы или проекта и формирования базового плана, в соответствии с которым будут выполнены работы программы или проекта и относительно которого будет проведена оценка исполнения. Процессы исполнения применяют для реализации работ по управлению программой или проектом, обеспечиваю- щих получение результатов программы, проекта в соответствии с планами. Процессы контроля применяют для отслеживания, анализа и регулирования хода выполнения программы, проекта, а также для оценки эффективности исполнения программы, проекта, выявления тех областей, в которых требуется применение корректирующих и предупреждающих действий, формирования запросов на изменения. Процессы завершения применяют для признания того, что программа или проект в целом завершены, а также для анализа и соответствующего применения полученного опыта.

Сравнение стандартизованных подходов с практикой формирования программ и проектов в крупнейших городах России позволяет представить систему процессов программно-проектного механизма (рис. 3).

Главный крите-

Рис. 3. Основные процессы программно-проектного механизма реализации стратегии развития города

В процессном разрезе программнопроектный механизм обеспечивает стратегическую проектную инициацию, разработку, исполнение, контроль и оценку, проектную корректировку городских программ, увязанных по целям, срокам, ресурсам, направленных на достижение стратегических целей развития города с учетом приоритетов государственной, региональной и городской политики и обеспечивающих взаимодействие членов местного сообщества.

Главным критерием эффективности программно-проектного механизма является достижение целей, которые задаются стратегией развития города и отражаются в проектах развития. Частный критерий отражает соответствие программ установленным требованиям. Механизм обратной связи содержит две петли: первая обеспечивает проектную корректировку системы разработки программ, в случае ее отклонения от состояния, заданного стратегией, вторая предназначена для изменения системы исполнения программ в случае противоречия с проектными разработками.

Необходимо отметить, что пока не сложился и единый методический подход к выделению подсистем программнопроектного механизма. Так, используя системный анализ, Б.А. Райзберг [8], Р.А. Фатхутдинов [9], С.В. Фесик [10] выделяют следующие подсистемы: «про- блемная – целевая – функциональная – исполнительская – ресурсная – контрольную», которые обеспечивают координацию целей, мероприятий и ресурсов, интеграцию пространственных и временных социально-экономических процессов, при обязательном учете специфики города при разработке программных мер.

Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец [11], Л.Г.Соколова, Е.Ю.Евстафьева, Н.Ю.Терентьева [12] на основе технологии программирования выделяют с разной степенью детализации пять подсистем проектно-программного механизма. По их мнению в составе программного механизма выделяют пять блоков. Целевой блок – определяется главная цель и подцели программ и проектов, последовательность их реализации для достижения целей. Структурный блок – совокупность целереализующих систем (объектов). Исполнение данных систем позволяет решить проблемы. Технический блок – создание техникоэкономического обоснования программы и проекта, то есть перечня мероприятий, требующихся для реализации каждой цели. Ресурсный блок – определение объемов ресурсов, которые распределяются по целям, и их структуры, а также показателей эффективности программы и проектов. Организационный блок – исполнители, источники и сроки выделения ресурсов и реализации мероприятий, механизм стимулирования.

Обобщение имеющиеся подходов к выделению подсистем программнопроектного механизма реализации стратегии развития города позволяет представить его в виде трехмерной матрицы. На оси «Х» показывают объектные подсисте- мы, отражающие стратегические направления развития города и являющиеся объ- ектом программно-проектного управления (социальная сфера, экономическое развитие, общественная безопасность, развитие инфраструктуры, пространственное разви- тие, развитие системы городского управления). По оси «Y» отражается программная подсистема, которая состоит из муни- осуществления таких процессов, как инициация, разработка, исполнение, контроль и оценка, корректировка программ. Ось «Z» включает проекты городского развития, которые отличаются по глубине и размаху городских нововведений.

Вертикальный слой матрицы параллельный оси «Y» – управляющая подсис- тема, которая охватывает все программы и проекты. Каждый блок матрицы про- граммно-проектного механизма представляет конкретную управленческую задачу, привязанную к подразделению администрации города. Таким образом «настройка»

программ на реализацию стратегии развития города производится путем включения в программную структуру проектов, обес- ципальных программ по основным город- печивающих развитие городских подсис- ским подсистемам, реализуемым путем тем.